摘要：江苏是全国率先推进农村税费改革的省份，自2001年起改革已经历时两年。苏北是江苏的落后地区，经济、文化都不很发达，其中苏北的徐州市更是江苏税费改革的试点之一。研究徐州农村税费改革的经验、存在问题等，对于今后在我国经济欠发达的中、西部地区推动深化农村税费改革，巩固税费改革的成果都有一定的借鉴作用。本文依托大量的实证调查，从存在问题及化解建议两个部分对当前农村税费改革面临的新问题进行了分析。
        关键词：税改    农负    征收    一事一议    两工    建议
        2001年以来，徐州市全面推行农村税费改革，改革的方案是“三个取消，一个逐步取消，两个调整，一个改革”，即取消乡统筹，取消农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税征收以及调整农业特产税征收政策，改革村提留征收使用办法，将村提留改为农业税、农业特产税附加，与两税合并征收，分别入库。（1）这两年的改革效果，总的来说，农民负担明显减轻，干部赞成，群众满意，农村***对稳定。据统计，2002年全市农业两税计税面积757万亩，其中农业税计税面积741万亩，农民承担农业税、农业特产税及两税附加4.39亿元，“一事一议”筹资9645万元，人均80.9元，比税改前合同内人均减负41.7元，减负率34%。2002年调查，全市镇村农民负担监督卡平均到户率98%，以村为单位的涉农收费公示率100%。2002全市夏季农业税征收6月20日开始，7月4日基本结束，完成夏征数额的102%，一些地方还出现了农民主动排队、踊跃交税的可喜局面。但是，应该认识到，任何一项改革，既有正面效应，也不可能避免出现负面效应，特别是牵动各方被誉为“农村第三次革命”的税费改革。由于我国、江苏省、徐州市都是在农业长期发展滞后及近年来农业结构调整和农民增收都比较困难的大背景下进行农村税费改革的，各项配套措施出台、完善都需要一个过程，绝不可能一蹴而就。为此，我们必须对税费改革后出现的新问题以及农民负担的新变化有一个清晰的认识与分析。
        一、    税费改革后出现的新问题以及农民负担的新变化
        （一）、税费改革后，镇村级财政缺口大，可用财力不足。
        2001年是徐州农村税费改革的第一年，徐州市税改后比改革前的1999年农业税、农业特产税、屠宰税、镇统筹、村提留收入总额减少39565万元，其中镇级减少10416万元，村级减少29149万元。如徐州***县镇级可用财力总量减少近5000万元，徐州睢宁县凌城镇本应到位各项财政转移支付经费近400万元，而实际到位包括抵扣往来帐在内只有150万元。由于镇级每年各项支出基数较大，尤其是教师队伍庞大，工资支出较多，其财政压力可想而知。为了弥补因改革而形成的支出缺口，国家虽然拿出一部分财力转移支付，但主要还是依靠乡镇自身予以解决。加之农村合作基金会资金兑付和村级历年举债上交所形成的债务，这就更加重了镇级财政困难，也造成了镇级挪用村级经费的现象。以徐州***县某镇为例，截止2002年，全镇农村合作基金会兑付余额500余万元、村级累计举债上交300多万元。
        从徐州市2001年村级收支调查情况来看，全市2566个行政村中当年资金有富余的村为250个，富余金额2216.99万元。当年有资金缺口的为2316个村，短缺金额为2452.04万元。其特点是不平衡性很大，绝大多数的村级经费不足，收入满足不了必要的支出要求，村均短缺金额1.05万元。3000人左右的村，大多数经费只有3万元左右，资金缺口在40%以上。造成村级运转比较困难的原因，主要是两税附加及上级转移支付资金难以按时足额拨付到位。按照中央2000年7月文***要求，农村税费改革后农业税附加属村集体资金，实行村帐镇管，由乡镇经营管理部门监督使用。在实际***作过程中，市以上的财政转移支付，基本能按标准落实，但经过层层往来特别是县、镇级财政挤占、挪用，最终到村所剩无几，财政部门不能及时足额划给乡镇经管站，乡镇经管站实际上失去了对农业税附加应有的监督管理作用。以调查的镇为例，2002年夏季全镇实际征收农业税172万元，按规定应划出10%（17.2万元）用于村组开支，农业税附加夏季实际征收34.5万元、上级财政转移支付到村资金35.5万元，三项资金合计87.2万元，全镇夏季每村平均4.5万元。据调查，截止目前全镇实际由村级支出的资金仅有19.4万元，平均每村1.02万元，夏季村级资金到位率仅有22.2%，其余资金全部用于镇级财政支出，由此造成村干部工资、五保户供养、村级办公费则无力兑现，影响了村级组织的正常运转。税费改革以后，大多数五保户退出了耕种的土石方地，生活、医疗保障全靠集体供养，医疗无着落。有的镇五保户供养费每年300元，供养标准较税改前明显降低，并且农村退休村干部补贴没有资金来源，且退休干部人数逐年增加，镇村两级均无力承受。据了解，徐州市农村村干部总数为32115人，其中定补干部人数为15453人，定补干部年人均报酬约为3000元左右，其中较低的在1700元左右，最高的在4000元左右，非定补干部年人均报酬在2000元左右。
        （二）、税费改革后，农业税及其附加的征收面广量大，面临不少问题。
        税费改革之前，由农民负担的各项统筹提留和集资的收缴，均由镇、村、组干部承担。税费征收和尾欠多则是农村尤其是经济欠发达地区农村普遍存在的突出问题，由此带来镇级财政吃紧、村级干部举债上缴等一系列问题。税费改革后，尽管农村各项税费征收主体已经明确为财政部门，但有的地方为弥补征收人员不足的状况，或者怕麻烦、图省事，仍然存在沿袭过去由村组干部上门催收催缴的做法，下任务、定时间，由村组代征税费。有的村干部为了获得奖励或保住位子，往往高息举债上交税款。如徐州邳州市某镇原18个村中有14个村举债上交农业税，占总村数的78%。徐州新沂市某镇村级举债上交农业税140万元，造成农业税征收上清下不清。这***，一方面各村债台高筑，另一方面，新的债务不断产生，给村级债务化解工作带来新的困难。完成。。
        税费征收行为不规范。主要表现为，一是个别地方仍有随意增加计税面积和常产的现象。一是借土地流转之机，多收农户税费。三是违规代征。许多地方仍然存在把农业税征收任务强行下达给村干部、由村干部代征的现象。四是税费混征。不少地方将农业税、水费、“一事一议”筹资、开发还贷等一并征收。还有按国家规定返还社会减免、灾减免款普遍存在平分现象。调查的镇均按12%的比例兑现了社减、灾减政策，但在具体***作中，普遍存在着村干部怕麻烦、送人情等现象，除少数遇有天灾人祸的户适当多减一部分外，其他农户家家都有照顾性减免。这种做法不符合国家政策，也很难收到社会减免、灾减的效果。
        （三）、税费改革后，“一事一议”筹资及运作，出现“事难议、议难决、决难行”的局面。
        按照税费改革要求，村内兴办修建道路、农田水利基础建设等公益事业，所需资金通过村民民主表决筹资解决，人均筹资上限为20元，议事必须达到“三个三分之二”方可付诸实施，实际***作中执行非常困难。行政村合并后，每个村口少则2000多人，多则5000多人，召集几千人研究表决（还得有三分之二以上赞成），难度很大。实践中“一事一议”***作不规范。有的有事不议。一些村干部怕麻烦，不敢议或议不起来。有的无事乱议。有的地方根本不让村民或村民代表参议，而是由镇村领导一句话说的算；    “一事一议”筹资使用不规范。一些地方将“一事一议”当作镇村一项财源。不管有无该办的事，每人收取20元，未经有关必须的报批程序。有的把“一事一议”筹资用于学校建设，或用来发村干部工资。
        还有，一些镇为弥补财力不足，把应由经管部门管理并监督使用的“一事一议”筹资，放在镇财政统筹统用，平调挪用现象严重，挪用数额较大，“一事一议”筹资成了加重农民负担的渠道。如徐州邳州市某镇所辖村的“一事一议”筹资110万元，被镇平调挪用103.4万元，其中：用于村干部借支工资63万元、垫支超标准订阅报刊费11万元、镇工业占地补偿费6.4万元、产业结构调整补偿费7万元。某镇征收农业税缺口34.64万元，用“一事一议”筹资***抵。
        （四）、税费改革后，个别地方借    “两工”，增加农民负担。
        按照税费改革要求，税改后原由农村劳动力承担的义务工和积累工，实行逐年减少逐步取消的办法。税费改革之前，我市每年由农村劳动力人均承担的标准工为25个，税费改革之后，2001年减为15个、2002年减为10个、2003年减为5—7个、2004年全部取消。制定逐年分步取消“两工”的方案，其初衷是在逐步减轻农村劳动力负担的前提下，确保农村大型公共事业所需人力财力的需要。但实际执行起来，则从制度上给农民负担反弹开了新口子。税费改革后，镇村财力大幅度减少，无力承担大型水利工程等公共事业所需资金，只有在“两工”上做文章。由于农村劳动力流动性大，大型水利工程人工开挖不合算，名义上是要求农民出工，实际是搞“以资代劳”，使不合理负担“合法化”。徐州某县各镇以资代劳每人平摊50—60元（现已陆续退还）；***县某镇每人40元，某镇每30元；徐州贾汪区大吴镇某村劳均20元。
        （五）、税费改革后，农业服务部门加重农民负担，基层单位搭车收费的情况引人关注。
        2002年调查，基层干部和农民群众对水收缴问题反映十分强烈。江苏省将水利工程水费提高50%，即旱田由以前的每亩2元提高到3元，水田由每亩8元提高到12元。徐州市各地均有不同程度的加码或搭车收费。如铜山县物价局、水利局下文规定稻麦田每亩18元、旱田4元、经济作物12元。而铜山县某镇每亩水田收镇级水费6.2元、旱田1.2元，镇级灌溉费每亩33元；该镇各村每亩收取村级灌溉费32元，***员工资每亩5元、合计每亩水田承担水利工程水费及灌溉费94.2元。铜山县徐庄镇某村，去年全村交县以上水费1860元，今年上缴12000元，增长5.5倍，无法灌溉的山地每亩也要缴4.1元。一些地方水费收取混乱，基本处于“三无”状态（无标准、无监督、无票据），村干部想收多少就收多少。徐州邳州市戴圩镇某村稻田灌溉费县镇两级亩均35元，村级灌溉电费和人员工资亩均50元，合计每亩85元。村级收取水费工程水费1.98万元，排水费3.9万元，合计5.88万元。该村计税面积2665亩，亩均22.06元，但调查中农民反映每亩实交45元，且该村无水田，群众认为加码严重。
        （六）、税费改革后，农村“三乱”现象依然存在。
        2002年调查的镇中仍然存在一些违反政策加重农民负担的现象。一是平摊车船使用税。徐州邳州市两个镇，收取自行车牌照税，按每户两辆自行车，每辆按4.5元收取；二是平摊独生子女“两全保险”费。徐州新沂市、邳州市8个镇普遍存在向农民平摊现象，某镇人均5.4元；三是个别镇仍有搞达标升级活动。铜山县某镇2002年收取通达网化工程款人均50元，严重的违反了减轻农民负担的有关规定。四是村级报刊订阅费用居高不下。报刊订阅中各级层层下达任务，定指标、考核和调度，行政命令压着订，各部门各***线向下派订，通过亲朋好友关系订人情报，造成报刊费严重超标。徐州睢宁县村级报刊费超过5000元，铜山县茅村镇大庄、谭山等村高达15000元。村级报刊订阅任务重，诱发村级组织运转困难。除党报党刊外，还有五花八门的报刊摊派。据调查的镇，2002年全镇摊派组、监、宣、妇联、治安、民政、武装等报刊费用总计为39万元，除镇机关为减少村级负担分配各级部门、个人订阅28万元外，其余11万元全部由村级承担，平均每村5000元以上。加之村级资金拨付不到位，造成村级连基本的业务费用无法开支，在一定程度上影响了村级组织运转。
        二、解决税费改革后出现新问题的建议
        （一）、积极推行税费改革的配套改革。有计划、有步骤的推进乡镇机构改革，***简镇村级财政负担人员，缓解财政压力。按照事权与财权统一的原则，尽快进行农村教育体制改革，调整中小学布局，在各地推广“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育体制，实行农村中小学教职工工资体制上划，减少镇级财政供养人员。推进了乡镇事业单位改革。通过采取综合设置、***简人员编制、建立用人竞争机制、确定事业单位法人地位等措施，对原来的“农村七站八所”，加以合并改建。
        （二）、强化财政转移支付资金的监督管理。为了缓解镇村因税费改革形成支出缺口过大的压力，中央、省、市、县以财政转移支付的方式，每年给予一定数量的资金支持，目前存在的突出问题则是转移支付资金到镇之后，很难保证村级应补贴部分的如数及时到位，建议从源头上采取措施，每年县以上财政转移支付资金划拨到县财政部门之后，应由村级使用的部分不再拨付到镇财政部门，直接划拨给县级农村工作部门，由县级农村工作部门再划拨到镇经管站，实行“村账镇管”，确保这块资金的封闭运行，专款专用，这***村级组织正常运转就有了可靠保障。
        （三）、严格农税征管，进一步减轻农民负担。现行的农村税费改革方案，每年由农民负担的税费总额占当年收入的10%左右，农业税占7%，农业税附加按正税20%折为8.4%，“一事一议”人均20元，约占2%。按照切实减轻农民负担的改革要求，建议将农业税税率由7%调减为5%，并且取消农业特产税，只争农业税。严格农税征管，推动各地农税征管模式由委托代征向财政部门集中直接征收转变，严格实行一户一税，一税一票，建立起农税部门依法征税，乡村干部积极协税、护税，农民自觉纳税的征管体系。在各地推广农税大厅征收，定时、定点向农民征收农税。尽快出台农税征管专门法规，使农税征管有法可依。
        （四）、完善“一事一议”及“两工”的筹资、筹劳政策。调查中，有的基层干部和农民就建议一年一度的农村筹资筹劳问题，采取并年集中使用的办法，实行先积攒、后使用，先积攒的资金要专户储存，不准挪作它用，还有的人建议在郊村之间可以开展筹资筹劳等方面的互助互济。（2）在取消“两工”后，为了保证农村的水利建设，国家要加大资金投入，国家对农业的补贴，要逐步转到以水利为重点的农业基础设施建设上来，大型水利工程要继续坚持以政府组织引导为主。跨地区工程要由受益范围内的单位与个人共同出资、统一兴办。鉴于目前农村存在的“一事一议”难议、难决、难实施的实际，建议国家将“一事一议”筹资纳入国家财政，主要由国家投入。
        （五）、坚持制度建设，坚决杜绝搭车收费和“三乱”现象。建议一，严格核定收费标准，坚持农民负担预决算、监督卡、专项审计三项基本制度，所有农民承担的税费、劳务等，都要入卡管理，向农民收费必须使用统一监制的专用票据，对于基层层层加码、乱收费的行为，严肃查处，将多收的款项全部退还。建议二，建立上下统一、有权威性的农民负担监管机构，成立隶属于同级党委、政府的一个重要执法部门，作为农民负担执法主体，充实人员，持证上岗，单独执法，以有效解决和防止涉农负担案***的查处工作中推诿、扯此等问题，确保农村稳定。农村税费改革后，农民负担监督管理部门面临着前所未有的严峻形势。一是职能明显弱化。到目前为止，上级有关部门还没有赋予农民负担监督管理部门一定的执法公、处置权及有关的配套法律法规，使农民负担的监督管理工作处于被动。负责各级农民负担监管的只是一个部门的减负科，力量不足，监管乏力，甚至无法监管。二是农民负担监管部门与监管对象的矛盾愈显突出。个别镇村主要领导对农民负担的监管存有严重的抵触情绪，在工作上不能积极配合甚至采取推诿、扯皮等消极手段，给涉农负担的监管和矛盾的化解增加了难度。三是农村经营管理部门面临机构改革，农经人员思想波动较大，繁重的业务工作而工资长期得不到兑现，势必对农村各项减负政策的贯彻落实造成影响。