从村级体制改革、为农村减负，到破解用地难、发展三种经济，一系列措施开启镇村集体经济的新政之路。 南方日报记者 苏仕日 摄

　　【集体经济】

　　东莞经济在镇街，镇街经济在村组。

　　改革开放三十多年来，曾无限风光的东莞农村集体经济，在近年来遭遇了发展瓶颈。“东莞的希腊”就像长鸣的警钟，时刻警醒着朝乾夕惕的东莞人。

　　东莞在近些年已持续布局农村改革，谋求集体经济突围。从村级体制改革、为农村减负，到破解用地难、发展三种经济，一系列措施开启镇村集体经济的新政之路。

　　东莞新一轮农村综合改革的大幕已经全面拉开，这场事关根本的改革工程，将彻底改变村组集体经济的发展模式，再次激活农村的发展活力，力避“希腊化”风险，为东莞实现“高水平崛起”之蓝图奠定坚实基础。

　　撰文：南方日报记者 李书龙

　　农改

　　新一轮农村

　　综合改革启动

　　去年下半年，东莞密集出台农村改革政策，拉开了新一轮农村综合改革的序幕。

　　改革开放以来，以租赁经济模式为基础的东莞镇村集体经济，曾以每年超过20%的速度高速发展。不过据官方统计，近年来东莞集体经济收入增速持续放缓，1989—1998年年均增长27.5%，1999—2004年增速降为8.6%，2005年—2010年进一步降至1.1%。

　　东莞市相关部门的一份调研报告指出，东莞农村集体经济转型“阵痛”集中体现在收支失衡、收益下降、债务风险等三方面，归根究底是集体经济传统发展模式无法适应形势变化要求。而传统模式面临四大瓶颈：发展方式的局限导致增收乏力、公共支出的剧增导致负担沉重、监督管理的薄弱导致效益低下和体制机制的弊端导致转型缓慢。

　　在过去，东莞曾从加强监管的角度切入，试图以此解决上述问题。然而，随着传统红利的边际效应递减，农村集体经济亟需以综合改革作为突破口，改变传统的发展方式。

　　去年下半年，东莞密集出台农村改革政策，拉开了新一轮农村综合改革的序幕。分析人士认为，这轮改革的目标是，推动东莞城乡管理体制从二元向一元转变、农村管理体制向城市管理体制转变、农村社会形态向城市社会形态转变、传统农村村民向现代城市市民转变，从而在根本上改变目前辖区村组集体经济发展模式，避免“希腊化”风险。

　　去年8月25日，东莞召开了近年来规格最高、规模最大的一次农村工作会议，并一次性下发了六大深化农村综合改革加快集体经济发展的政策文件，其内容涵盖了集体经济体制、社会管理体制、城乡公共服务均等化、主体功能区规划、农村人居环境建设、土地管理制度、农村财政体制、农村金融体制等8大任务。

　　新政策体系重点解决了四大关系问题，即旧平台与新产业的关系、窄平台与宽服务的关系、小平台和大项目的关系、点平台和面职能的关系。在推动农村集体经济转型升级同时，注重减轻集体公共管理负担，还责于政府，还利于集体。

　　距此次会议仅20余天，东莞又下发了《中共东莞市委东莞市人民政府关于深化农村综合改革推进城乡统筹发展的意见》，具体明确东莞推进农村综合改革路线图和进度表。这既是东莞系列推进农村综合改革政策的延续，同时也是政策的延伸，透露出东莞正将农村综合改革引向“深水区”。

　　该《意见》如此勾勒农村综合改革“路线图”：争取用两年左右时间，在一些重点领域和关键环节上先行先试并取得新突破，基本完成新一轮的改革任务;用五年左右时间基本形成比较完善的城乡经济社会发展新机制，力争农村综合改革统筹城乡发展工作走在全国、全省的前列。

　　村改

　　村级体制改革

　　全市铺开

　　近年来，着眼于调整和完善农村管理体制等多重目标，东莞逐步在全市铺开村级体制改革。

　　今年5月7日，《东莞市村(社区)规模调整工作指导意见》正式下发。根据该意见要求，户籍人口较少、已统筹组级经济的村(社区)，要撤销村(居)民小组一级建制;户籍人口1000人以下的村(社区)要予以撤并;户籍人口3000人或1000户以上、经济总量较大的村(居)民小组，可单独设立村(居)委会。

　　调整村(社区)规模，事关农村管理体制的基层架构，这其实也是东莞村级体制改革的继续延伸。

　　东莞基层多年来沿用的管理体制集基层自治、经济管理、公共管理和服务三位于一体，这一管理模式近年来弊端凸显，已难以适应基层社会管理、农村集体经济发展和东莞城市化进程的需要。其突出表现在，村一级承担的行政管理事务太多，开支太大，负担太重，村级集体经济积累的风险持续加大，以至于大部分村级集体经济增长缓慢甚至下滑，全市有超过五成的村入不敷出、收不抵支。

　　近年来，着眼于调整和完善农村管理体制，减轻基层公共服务负担，整合集体经济资源，重新激发农村发展活力等多重目标，东莞逐步在全市铺开村级体制改革。

　　2009年，东莞出台《关于推进村级体制改革试点工作的意见》，提出要逐步推动村级传统管理体制向“两级统筹发展，三级管理和服务”的现代城市管理体制转变。厚街和黄江两镇领衔村改试点，将村民小组事务合并到社区统一管理，实现基层组织“政经分离”。2011年，莞城、横沥、洪梅、石龙、中堂、长安、高兜7个镇街被增设为专项改革试点镇街。

　　逐步铺开的村级体制试点改革，首先是要完成基层组织架构的调整，将行政事务、村民自治权、集体经济组织与原村级“三分离”，着手建立以社区党组织为领导核心，政务服务中心、居委会、集体经济组织三者分工合作的新型管理体制。新设立的社区政务服务中心，将作为镇级政府的派出机构，承接上级部门在基层的行政任务，这解决了村、社区“行政化”的问题，也减轻了村一级社会管理与公共服务的负担。而更具独立性的集体经济组织，则将向专业化和职业化的方向发展，再次激活农村发展潜力。

　　在调整组织架构之外，村级体制改革的目标还包括整合集体经济资源，实现统筹发展。

　　经过一轮村级体制试点改革，东莞村组集体债务风险也已实现安全可控，2011年末，村组两级集体总资产从2007年的1088.6亿元增加至1234.9亿元，资产负债率下降至22.7%。

　　目前，村级体制改革已在东莞全市铺开。市委书记徐建华认为，要继续推进政务服务、村民自治、集体经济三分离，加强对村一级公共服务的转移支付力度，减轻村一级社会管理和公共服务开支。

　　转型

　　村组经济

　　转型升级加速

　　2011年，东莞收不抵支的村社占全市总数的六成。显然，如果不能突破传统的经济发展模式，扭转收不抵支的生存困境，东莞很有可能面临“希腊化”的危险。

　　“东莞的希腊”，这是此前省委领导为东莞农村集体经济敲响的警钟。

　　在过去很长一段时间里，东莞村社收入严重依赖物业经济，土地和厂房租金成为村社收入的主要来源。近几年来，尤其是金融危机之后，工厂普遍不景气导致东莞村组经济增速持续下滑。

　　与此同时，村级组织的各项开支却不断攀升。这其中尤被舆论关注的是“借债分红”，2011年，东莞实际分配个人股东分红36亿元，占同期村组集体开支的21.77%，其中超额分红13.8亿元。而在分红之外，村级组织还承担了多项公共开支。据统计，村组两级集体经济支出中，非生产性支出的比重达68%。

　　2011年，东莞收不抵支的村社占全市总数的六成。显然，如果不能突破传统的经济发展模式，扭转收不抵支的生存困境，东莞很有可能面临“希腊化”的危险。

　　鉴于此，东莞出台了一系列政策，为村组经济转型提供具体的升级路径。一方面，东莞探索新型机制，以盘活庞大的农村集体资产。这其中，聘请职业经理人打理集体经济是一大亮点。

　　在农村城市化的过程中，村集体资产是村民未来生活的重要保障，如何盘活，如何升值，将关系村民未来的生活质量。而由职业经理人管理村集体资产，打破基层组织封闭的人才体系，给职业经理人定任务定目标，从而提高社区经济质量，无疑是符合现代企业制度设计的一种恰当思路。

　　在盘活农村集体资产方面，东莞还借鉴周边城市的先进经验，进行农村资产管理交易平台试点改革。农村集体资产交易平台旨在运用网络信息技术，实现交易行为透明化、集体收益最大化。去年，东莞在麻涌、常平、樟木头、虎门等镇开展的集体资产交易平台试点工作基本完成，目前四镇共完成交易80宗。这项改革将于今年7月份在全市铺开，预计今年年底全面完成创建工作。

　　另一方面，东莞鼓励各村社创新发展模式，实现农村集体经济多元化发展。比如借力“三旧”改造，发展村级楼宇经济;引入信托转型投资经济;农村第三产业变身“产业服务区”等。

　　在2012年9月，东莞全市负债率超过50%的村组从年初的283个降至206个，减少77个，超额完成年度计划，这表明东莞阶段性超额完成增资减债任务。两级积累3.6亿元，同比增加3.2亿元，初步扭转集体整体收不抵支、可能走向“希腊化”的态势。

　　当然，东莞村组经济转型，还需要持久的原动力。徐建华为镇村集体经济发展开出的“药方”是：一要转变发展方式，推进集体经济转型发展，引导村组从关心租金向关心税收转变;二要加快推进村组综合体制改革，推进政务服务、村民自治、集体经济三分离;三要强化管理监控，严禁举债分红，规范举债行为。

　　案例

　　厚街镇白濠社区

　　村改一年见成效

　　当了21年村干部的厚街镇白濠社区党委书记卢敬良，见证了村集体经济从发展壮大到逐渐停滞乏力，直至有所退步的全过程。

　　卢敬良说，改革开放之初，村组一起行动，“几条腿走路”，低价卖地，修路通电***建;筹集资金，贷款自建厂房出租;出租土地，向企业收地租。仅收回每月每平方米8角钱的管理费，就比种粮收入高很多。

　　几乎是在一夜之间，白濠村村组经济就实现了快速崛起。

　　不过，时过境迁。粗放型的经济发展模式，很快导致土地等资源紧缺。特别是国际金融危机后，全市各村集体经济增幅明显收窄放缓。在厚街，不少村集体经济收入已连续几年持平，部分还出现了滑坡。

　　屋漏偏逢连夜雨。与收入下滑相伴随的是，受传统农村管理体制影响，常年担负行政管理、发展经济及公共服务等多重职责的村集体，在自身日渐臃肿体态下，已经显现出运转乏力。

　　卢敬良说：“一个村委会挂26个牌子，一个普通村干部，承担政府对应职能部门的工作有五六项之多。政务繁重，村干部喊累的现象，在厚街乃至整个东莞早已屡见不鲜。”

　　党、政、经“三位一体”的农村管理体制，不仅导致村级组织行政管理人员越来越多，机构越来越庞大，其结果只能是财政重复支出，资源浪费严重。最终，公共支出增长追上了集体收入增长的脚步，村集体财政的身躯越来越脆弱。

　　2009年3月，东莞市出台《关于推进村级体制改革试点工作的意见》，提出要对原有的农村管理体制进行改革，逐步推动村级传统管理体制向“两级统筹发展，三级管理和服务”的现代城市管理体制转变。厚街和黄江被确定为市级村改试点镇。

　　2010年8月，成为市级试点镇13个月后，《厚街镇村级体制改革试点工作方案》出台。厚街村改将从五个方面推进，重点把握“一建二改三统筹”。“一建”是组建政务服务中心。“二改”分别是“村改居”，村民委员会改为居民委员会。“三统筹”是统筹集体经济村级核算，统筹公共服务，统筹土地开发。

　　村改后，白濠村成了白濠社区，并撤销了村民小组。7名小组长中，6名退休，另一名通过选举进入了社区“两委”班子。以前每个小组至少3名以上干部，现在则减少到了2名。治安队被统筹到派出所，实行统一培训、统一考核，也减少了20多人，并且素质大幅提高。人员减少后，经费开销少了，工作效率反而提升了。

　　村民也品尝到阶段性的改革成果。以前，只有一两个经济条件好的村小组为村民购买保险，村改后，村民原来的福利都没有少，医保和养老由社区全包，都不用自己掏钱。

　　更明显的改革成效体现在经济数据上。2010年9月，白濠村组两级总负债为11687万元，负债率21.05%。村改一年之后，白濠社区总负债下降到了9677万元，负债率降至18.14%，改革几乎取得了立竿见影的效果。