内容提要：三十年来，乡村治安工作中的“群众路线”发生了重要变迁。改革初期的群众路线延续了集体化时代的样态，直接呼应群众的要求，依靠群众来维护治安，并通过接近群众来维护群众的安全感。新时期的群众路线主要包括“接近群众”，“呼应群众要求”和“依靠群众维护治安”则受到了程序法治主义的限制。群众路线变迁的同时，治安联防、线人等“专门工作”有所进展，基层国家权力的运作则发生了显著变迁。与群众路线相伴的身体治理方式和德行治理方式逐渐衰落，而与专门工作相伴的技术治理方式却未能有效替代，乡村治安因此陷入了困境。基于此，从社会主义意识形态浓厚的传统国家迈向市场经济的现代法治国家的进程中，基层国家权力应当保持何种形态，这是一个非常关键的问题。

　　关键词：群众路线 乡村治安 专门工作 国家权力

　　20世纪80年代以来是中国社会转型最重要、最剧烈的阶段，这个阶段的国家权力具有双重性。一方面，与传统社会相比，国家权力不断扩张，无论是在纵向还是横向上，对乡村社会都渗透日深；另一方面，与20世纪50－70年代的集体化时代相比，国家权力在纵向上却有所回收，对乡村社会的控制力有所减弱。这种双重性的出现，与集体化时代中国乡村的特殊实践密切相关。新中国成立后，为了巩固新生的人民政权，打破帝国主义封锁，实现强国的历史使命，将中国从传统农业国转变为现代工业国，共产党通过土地改革对乡村社会权力结构进行了革命重组，最终通过人民公社体制将国家权力成功嵌入乡村社会。人民公社体制集党、政、经、军、民、学于一体，是一种“全能主义”[1]政治社会形态，政治权力几乎可以随时无限地侵入和控制乡村社会的每一个领域。

　　20世纪80年代以来国家权力的双重性决定了这个时代乡村治安工作方式的两面性。一方面，治安工作要对“全能主义”进行冷却，国家权力要为乡村社会留出自由和自主空间；另一方面，治安工作同时要满足人们对乡村秩序的期待和需求，这种期待和需求同人们对共产党的认同联系在一起，同“人民”的社会主义意识形态联系在一起。因此，新的治安工作既要符合现代国家形态的要求，又要满足人们对国家权力的特殊期待。那么，在社会主义意识形态浓厚的传统国家转向市场经济的现代法治国家过程中，基层国家权力到底应当维持何种形态？国家到底应该如何规范其治安工作？在20世纪90年代的新条件下，尤其是当乡村混混实现关系组织化，乡村江湖逐渐形成联盟格局后，[2]官僚阶层和权力行使者在具体治安工作中又会如何作为？其效果如何？本文将通过对三十年来“群众路线”历程的考察，来揭示这些问题。

　　本文的经验材料主要来自作者2007年3-9月间在湖南山湘县、湖北临江县和河南平豫县的选点调研，[3]也有个别来自作者在其它地区的调研，还有一些经验材料来自报刊杂志。调研点的选择是随机的，三个调研点都在相对独立的农业型乡镇，距离县城或市区较远。调研主要在乡镇公安派出所和村庄进行。驻村调研中，与村民同吃同住，调研方法主要是访谈村干部、村民和一些在村混混，调研内容包括村庄的方方面面。乡镇的调研中，则与镇干部或派出所民警同吃同住。调研主要方法有二，一是访谈镇干部、民警和一些在镇“混混”，调研内容主要包括乡村治安与稳定、乡村混混、镇干部和民警的日常工作等；二是查阅并复制派出所内的相关档案资料，主要包括刑事和治安案卷、上级公安机关的下发文件、县市公安局的日常简报等。由于镇干部、民警往往在全县范围内轮换调动工作，派出所的相关资料也反映全县的情况，因此我调查所获得的信息并不限于一个乡镇，而是扩展到了全县。

　　一、改革初期治安工作的“群众路线”

　　群众路线是党的根本工作路线，是指“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。群众路线是由共产党全心全意为人民服务的根本宗旨决定的，是实现党的宗旨的必然要求和根本体现。“一切为了群众，一切依靠群众”，这是群众路线的核心内容，也是群众路线的基本要求。一切为了群众，就是要对人民负责，善于为人民服务。一切依靠群众，就是要相信群众能够自己解放自己，要尊重和支持人民群众的创造；既要反对命令主义，又要反对尾巴主义；要注意倾听人民群众的呼声，注意群众的议论；在工作中注意发动群众、组织群众。“从群众中来，到群众中去”，是党的基本领导方法和工作方法，用毛主席的话来说，就是“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”。[4]

　　虽然治安工作一直强调“群众路线与专门工作相结合”，但20世纪80年代的中国乡村不太强调治安管理作为“专门工作”的一面，而更侧重于其“群众路线”的一面。社会治安工作中“群众路线”最初来源于毛主席的具体指示。建国初期，为了巩固新生的人民政权，针对当时的国内政治和治安形势，党中央决定，在全国开展镇压反革命运动。在此期间，毛主席为这场运动制定了明确的工作路线：“党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作（召开各种代表会，干部会、座谈会、群众会、在会上举行苦主控诉，展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单做宣传，做到家喻户晓，人人明白），打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向”。[5]应该说，毛主席为政法工作如何走群众路线所作出的具体指示，确定了基本路线，为政法工作在党委领导下走群众路线奠定了重要的思想基础。

　　1957年我国第一部《治安管理处罚条例》颁布，中央希望“经过充分的群众工作，依靠广大农民的自觉自愿，依靠广大农民的支持来管理坏分子，依靠多数人的支持来约束少数人侵犯他人利益扰害公共秩序的行为”。中央要求各级公安机关“实行群众路线。在执行治安管理处罚条例的时候，必须依靠广大群众，对于要求人民遵守国家纪律这一部分说来，必须坚决贯彻说服教育的精神。为此目的，就应当在群众中广泛地进行宣传教育，通过报纸、广播、书刊、影片、戏曲、黑板报等形式，深入到机关、团体、学校、企业、街道和农村，向群众反复宣传治安管理处罚条例的意义，……号召人民群众自觉遵守，不要违反，并且督促别人遵守。号召人民群众监督坏人，不容许坏人破坏秩序。各级公安机关应当经常听取人民群众的意见”。[6]1957年《治安管理处罚条例》的效力一直维持到1987年新的《治安管理处罚条例》的施行，其中极度倚重“群众路线”的工作方式则一直延续到整个20世纪80年代。

　　20世纪80年代，社会治安工作作为“专门工作”的一面还不具较强的特殊职业性和技术性，因此具体工作中也一直沿袭着“群众路线”。在乡村治安工作中，群众路线主要体现在三个方面，一是直接呼应群众的要求，这使得当时对乡村混混和违法犯罪行为的惩罚具有道德标准性；二是依靠群众来维护治安，这使得当时的治安工作具有全民动员性质；三是通过接近群众来维护群众的安全感，保持公安机关对违法犯罪的威摄力，这使得群众对公安机关及其工作具有高度认同。这三个方面在具体实践中往往联系在一起，具有整体性。对群众路线的极度倚重使得治安工作呈现出群众司法的样态，使得整个社会被统一动员起来应对治安问题，使得对乡村混混和违法犯罪行为的惩罚具有群众性和弥散性。

　　20世纪80年代，虽然法律精英们开始了人治和法治的争论，但在中国基层，人们还延续着之前的革命思维方式，法律上的犯罪和道德上的越轨还不太为人们所区分。人们对犯罪只有笼统的、模糊不清的认识，往往把生活中不能容忍的各种各样的人归入到违法犯罪分子这样笼统的概念中。[7]集体化时代的“四类分子”、“五类分子”逐渐淡出人们的生活，取而代之的则是“投机倒把分子”、“地痞流氓”、“诈骗犯”、“盗窃犯”、“抢劫犯”等新的词汇，同时，诸如“里通外国的敌特分子”、“反革命分子”等革命词汇还在继续沿用，“好吃懒做者”、“乱搞男女关系者”等传统词汇也一直沿用。无论是何种名称，无论是名称背后的罪恶有何不同，这些称呼背后都体现了人们难以忍受种种越轨行为，越轨人群也处在人们的正常生活之外，受到排斥打击，是社会生活中的边缘群体。

　　越轨人群被正常社会生活边缘化的理由很多，有的是基于国家法律法规的规定，有的则基于集体化时代的道德和政治意识形态，还有的基于传统社会道德。无论基于何种理由，他们都是被群众所排斥的。至于群众排斥越轨分子的原因，有的是由于越轨分子直接侵害了群众的利益，有的则是由于越轨分子直接违反了群众的传统道德观念，还有的则是由于群众接受各种“说服教育”后提高了“政治觉悟”，从而对越轨分子产生了“阶级仇恨”。总之，在20世纪80年代，一方面，人们在泛革命化的集体化时代所培养起来的各种集体情感还没有消失；另一方面，党和国家在新的历史条件下，还在以新的方式培养人们的集体情感。在这些集体情感的支配下，违法和犯罪行为具有很高的道德性，对越轨行为的惩罚也因此有很高的弥散性。

　　尤其是在“严打”期间，道德气氛愈加浓烈。“严打”是从人治走向法治过程中所发生的悖论现象，它以运动式治理的方式开展法治建设。“严打”是正规制度装置无法保障社会秩序的转型期间，国家以执政党在革命年代获取的强大政治合法性为基础，通过有效的意识形态宣传和组织网络渗透，以发动群众为手段，尽可能调用一切资源来达到治理目的的工作方式。相对于当时社会状况来说，这种治理方式是颇为有效的。[8]发动群众的关键在于将群众的道德诉求加进法律治理中去。正如一个亲历者所讲，“那时处在革命的气氛中，政治性很强，不讲那么多法律，法律上的犯罪和道德上的犯罪不分。”当时法律治理要通过“延伸个案方法”[9]的方法，不仅仅看越轨者的越轨行为，还要看其一贯表现，结合干部群众对当事人的看法。[10]当时许多只是道德问题的案件，由于“民愤”极大，从而受到严厉惩罚。

　　20世纪80年代，虽然人民公社体制已经瓦解，但20世纪90年代中后期严重的治理性危机尚未出现，乡村关系很大程度上还延续着集体化时代的样态，村庄集体对村民的控制力还比较强，乡村干部对自身工作的道德认同感也比较强，村庄共同道德情感有承载和维护的主体，党和政府的意识形态也存在有效的贯彻渠道。因此，乡村社会治安工作的道德秩序可以有效维持。当时社会治安工作通常按照上级政府的部署，按五个步骤有序进行。第一步，武装骨干，提高认识。召开各级会议，尤其是在乡镇召开村干部会议，贯彻文件精神，初步摸清社情，明确重点队和重点人。第二步，发动群众，调查摸底。这个过程要召开很多会，包括公社书记直接向群众传达精神的公捕大会、小队群众大会、大队群众骨干座谈会。深入发动群众，采取打尖、戳窝、拆团伙的办法抓紧侦察破案，同时搞好检举揭发，进一步明确重点对象。第三步，组织专班，抓住重点，开展破案小战斗。对可疑人员和可疑物资进一步调查摸底。第四步，办好法制教育班。对重点违法人员和犯罪嫌疑分子在摸清和落实一两笔现行违法犯罪事实材料的基础上，组织他们学习，加强“政策攻心”、分化瓦解工作。第五步，建立组织，订立合同。通过社会治安整顿，完善责任制，完善帮教制度。

　　那时的治安工作中，村干部起着非常重要的作用，他们既是村庄共同道德的维护者，也是上级政府的有效代理人。当时公安派出所的建制还不健全，“专门工作”远远不到位，治安工作高度依赖乡村两级来完成，村庄在其中起着非常基础性的作用。那时的村庄甚至可以开办“法制学习班”，“帮教”有越轨倾向的青少年。而在“严打”中，村干部简直成为公安机关的下级组织，在实践中享有扭送越轨分子去公安机关的权力。在荆州市的普兴村，1983年“严打”中，有十几个年轻人遭到了打击，其中大部分是村干部将他们扭送到公安机关的。在荆门市的新王村，当时的村干部将十来个年轻人扭送公安机关。[11]

　　从上述情况来看，改革初期治安工作中的惩罚直接呼应群众的要求，符合群众意愿，有时甚至直接由群众发起，对违法犯罪行为的惩罚也是依靠群众，具有全民动员性质。不仅如此，惩罚行为还以群众看得到的方式进行，这尤其体现在全县范围的公审公判大会的频繁召开，大会前后还会押着罪犯“游街”。一些乡镇为了打击“歪风邪气”，也会押着轻微违法者或道德违反者游街，甚至一些村干部也用这种方式惩罚越轨者。下面是对一次公审公判大会的描述：

　　九月十日，根据××市委的统一部署，在县委、县政府的正确领导下，在县城召开了有××、××、××、××等公社干群参加的万人宣判大会，会议人员之多，规模之大，声势之威严，效果之显著，正如广大干群所公认的：是我县前所未有的，它大大震慑了犯罪，鼓舞了人民，是一场将坚决打击刑事犯罪活动的斗争进一步引向深入的大会，是一场张扬法制初见成效的大会。

　　大会前，进行了声势浩大、气势威严的游行活动。由两台载有全副武装、雄赳赳气昂昂的公安干警骑摩托车开路，一台设有高音喇叭的宣传车为前导，八台坐满各级领导指挥督阵的小汽车压阵，五台载着全副武装的基干民兵的大卡车助威，四台装着被押的各种刑事犯罪分子的囚车穿插其中。队伍雄壮宏大，声势威严浩大，气氛森严怵然。[12]

　　对违法犯罪分子的惩罚是以接近群众的方式进行的。在这次公审公判大会上，县委书记代表县委和县人民政府向群众发表了演讲，他要求全县人民：

　　要进一步提高对这场严厉打击刑事犯罪活动斗争的认识，积极主动投入战斗，勇敢地检举和揭发各种犯罪分子的罪恶活动，与敌人作坚决的斗争；同时要主动地、密切地配合政法公安部门开展斗争，做政法公安部门的坚强后盾；广大干部群众，尤其是广大青少年要在这场斗争中提高思想觉悟，增强法纪观念，自觉地抵制剥削阶级思想和一切丑恶东西的影响和侵袭，积极地同违法犯罪行为作斗争；政法公安部门是人民民主专政的重要工具，要有力地行使专政职能，充分发挥“刀把子”的威力，在这场斗争中要同仇敌忾首当其冲，铁面无私、执法如山，做保卫人民利益的忠诚卫士。

　　最后，他严正警告一切犯罪分子，只有认清形势，弃暗投明，悔过自新，迅速投案自首，如实交代自己和揭发同伙的罪行，争取从宽处理，才是唯一出路；犯罪分子的家属、亲友要明辨是非、抓紧时机，配合政府，做好对犯罪分子的教育和规劝转化工作，促使他们走坦白从宽的道路；犯罪分子如果心存侥幸，负隅顽抗，继续隐瞒罪行和继续犯罪作恶，必将受到更加严厉的惩罚。[13]

　　县委书记的讲话具有普遍性，在20世纪80年代的各种宣传材料中很容易找到雷同的版本。讲话反映了党和政府对违法犯罪行为的认识，也反映了一般群众对违法犯罪行为的认识。国家将犯罪行为当作“敌人”、“坏分子”对社会主义秩序的破坏，严重犯罪者是人民群众的敌人，当然要严厉打击；在对“敌人”和“坏分子”的打击中，政法公安部门充当了“刀把子”，要首当其冲地打击犯罪，保护人民利益；同时，对“敌人”的打击要依靠群众，动员群众，群众是“刀把子”的坚强后盾。“敌人”并非永远是“敌人”，而是可以通过劳动改造成对社会有用的人，因此对于那些认清形势、悔过自新、投案自首、如实交代自己和揭发同伙罪行的犯罪分子，可以从宽处理，在接受应有惩罚、进行劳动改造后，重新纳入人民群众的范畴；而对那些死不悔改的、负隅顽抗的顽固分子，则应给予更严厉的打击。群众并不是一个完整无缺的整体，他们虽然属于“好人”，但觉悟常常并不高，因此需要教育，需要党团积极分子深入群众中进行动员，动员他们同违法犯罪分子作斗争；群众中的一部分，尤其是青少年则很容易受“敌人”和“坏分子”拉拢，很容易受到剥削阶级思想和丑恶现象的侵袭，因此需要加强世界观和人生观教育，增强思想道德修养。

　　上述思维逻辑与集体化时代如出一辙。1957年《治安管理处罚条例》颁布时，中央就认为，“在这些违反治安管理应当受到处罚的人中，有一部分人原来就是各种坏分子。……这些坏分子是我们专政的对象。对他们的违法活动，是必须实行专政，必须加以处罚的。……从这个意义上说，治安管理处罚条例是人民对各种坏分子实行专政的一个武器。”“还有另外一种情形，这就是在应当处罚的违法行为中，还有许多却是属于人民中某些轻微的违法行为，……这些行为的发生，有些是因为思想意识上有错误；有些是道德作风上不好；有些是生活上工作上犯了过失”。[14]从实践情况来看，人民群众也从上述角度来看待这一问题。在前述的公审公判大会后，群众纷纷表达他们的想法：

　　陈家坊大队会计陈银球说，今天这个会，开出劲头来了。会前，我估计今天开会的人不多，今天一开会，情况大不一样，我们通知的是一户一个，实际到会的有一千六百多，有三分之一的户关门，全家参加了大会。朱祥林一家四代七人参加了大会，最大的七十八岁，最小的三个月；陈自翔昨天开了证明，买好车票，准备到贵州去探亲，后来听说要开大会，他退了车票，参加了大会。这次宣判大会开得很好，长了好人的志气，灭了坏人的威风，群众心里高兴啊！只是杀得太少了，重大的扒子手也要杀个把子，才平民愤。

　　安加大队七十多岁的张桂林说，去年以来，他在乡场上被扒了三次，其中有两次发现了扒子手，但不敢讲，不敢抓，只好忍气吞声回去了。今天在大会上，亲眼看到扒子手汤云翔被抓起来了，政府为我们出了气，我们心里高兴啊！只要政府照样子抓下去，我们今后就不怕扒子手了。[15]

　　通过开展群众运动，国家有效打击“敌人”和“坏分子”，社会秩序得以保障，“好人”长了志气，“坏人”没了威风，不敢再危害秩序；群众运动还可以教育群众，防止他们在生活上工作上犯错误。应该说，改革初期治安工作中的“群众路线”，呼应了群众的要求，不但接近群众，还从群众运动中教育群众，发动群众维护了社会秩序，将群众带进国家的具体司法过程中，并从群众运动中增强转型期党和国家政权的合法性。从实践来看，在当时的政治和社会条件下，“群众路线”基本上有效维持了社会秩序，保障了人们的生活安全感。之所以如此，不仅仅是“群众路线”本身的作用，还与当时国家权力的运作方式，以及当时乡村社会性质有关。这一点，我将在后文详细论述。

　　二、“专门工作”的进展

　　（一）“专门工作”的社会背景

　　随着人民公社体制的瓦解，乡村关系发生了质的变化，将村庄与基层政府绑在一起的年代一去不返。村庄从政府的最低一级逐渐变成了群众自治单位，开始独立于乡镇，其独立利益日趋凸显；村干部从政府机关的代理人逐渐变成了自治机构的领导人，并有了更多个人利益的考虑。于是，公安机关越来越觉得村干部“不听话”，发现难以通过乡村组织渠道维持乡村社会秩序。也许正是在这种背景下，基层政府开始要求村庄成立治保委员会，作为公安机关的“对口单位”，负责维持村庄内部的治安保卫工作，对公安机关的工作进行协助。在20世纪80年代初，公安机关开始抱怨村庄，指责他们工作不力，对公安机关的配合不足。下文材料是一个典型例子：

　　基层组织不够健全，工作抓得不得力。全社二十八个大队，只有两个成立了治保委员会，其余二十六个大队只有一个治保主任，孤军作战，没有一个班子。××镇的治保组织，也是有头无脚，遇事临时凑合，因而对违法人员的帮教，在组织思想和工作上都不够落实。[16]

　　其实，村庄一级“基础工作抓得不得力”确有其事。因为伴随着人民公社体制的瓦解，人们的集体主义和革命理想主义也随之退潮，村干部不再像从前一样，毫无保留地为集体、为政府工作，而是逐渐学得“聪明”起来，开始关注自己村庄生活的前途和个人利益。这样，在没有具体职业要求的情况下，村干部的工作就必然难以回应维持现实秩序的需求。针对这种情况，政府要求村庄在现有组织之外，重新建立治保组织。在之后的二十多年里，村里的其它组织不断瓦解减少，有的被取消，如民兵组织；有的可有可无、名存实亡，如团组织和妇女组织；但治保组织的重要性却不断提高，无论怎样精简干部都不会精简治保干部。最初建立的治保组织沿袭了旧有的乡村关系模式，基层政府期望它能够成为公安机关的村级“对口单位”，能够有效维护乡村社会治安，但现实并没有按照他们的预期发展，乡村关系的实质毕竟发生了变化，不再可能维系简单的上下级关系。

　　20世纪80年代初，由于制度的惯性作用，乡村关系，包括乡镇公安派出所与村治保组织及村干部的关系尚能勉强在原有上下级关系的轨道上运行，虽然偶尔也会脱离这个轨道，村干部因此遭到基层政府指责，但这种情况尚不多见。而到20世纪80年代中后期，这种情况开始变得普遍起来，村级组织在维持村庄秩序上越来越缺乏能力，基层政府对村级组织的指责也不断增多。这一时期，乡村秩序不断恶化，基层政府在分析其原因时，基本上都会指责村庄组织的软弱无力。列举一例：

　　近年来，基层治保调解组织有些削弱，相当部分的村治保、调解主任名存实亡，工作很不得力。有的甚至没有配备治保调解人员，无名无实。这样一来，家庭、邻里、村组纠纷有的无人过问，有的处理不及时，不彻底，因而一般纠纷发展到重大纠纷，甚至升为刑事案件的时有发生。[17]

　　到20世纪90年代，村庄组织在维系村庄秩序方面的作用进一步衰落，这有多方面的原因。首先，随着市场经济的发展，乡村秩序的危害机制和危害形态也不断发展，逐渐超出了村庄和村级组织所能有效控制的范围。乡村江湖联盟格局开始形成，村庄甚至基层政府都难以应对。而且，社会流动性的不断增强，使得村庄不但难以应对本村混混在外地的危害秩序行为，也难以应对外村混混在本村的危害秩序行为。其次，20世纪90年代以后，农民负担日益加重，乡村出现了治理性危机，农民与乡村干部普遍出现对立情绪，这使基层政府在维护乡村秩序中难以得到农民的倾心支持。同时，村级组织和村干部也被卷进治理性危机之中，在维持乡村秩序上也难有作为。再次，那些有正义感，在乎村庄评价和名誉的村干部陆续主动或被动退出村庄政治舞台，取而代之的是一些基于利益而上台的村干部，他们常常就是危害村庄秩序的重要因素，至少对维护良好的村庄秩序并没有很大兴趣。种种原因叠加在一起，使得20世纪90年代村级组织和村干部在维护村庄秩序上几乎毫无作为，也难有作为。