候选人资格条件、委托投票与农村选举规制

　　【摘要】在村民委员会选举中是否需要对候选人资格条件附加额外规定、是否需要对委托投票进行规制是两个具有争议性的问题。选举权与被选举权是一对完整的政治权利，选举的价值偏好不应该由政府规制，而是应该经过多数选民的投票结果来体现，选举中除了遵循国际通行的“必要的规制” 外，不必对候选人资格条件附加额外限定。委托投票不是无关紧要的小问题，而是关系到政治信任、选举质量和民主习惯的重要程序性问题，因此，必须对委托投票进行统一、严格、明确的规制。

　　【关键词】村民委员会选举 候选人资格 条件委托 投票选举规制

　　在中国改革开放30 年的历程中，农村村民自治的实施无疑是一个重要的标志性事件。如果从《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行） 正式实施算起，村民自治制度在全国已经实行了20 年。20年来，伴随着村民自治的曲折发展，一直存在各种不同的评价与争议甚至非议。本文重点针对村民委员会选举中是否需要对候选人资格条件附加额外规定和是否需要规范委托投票两个同选举规制有关的问题进行初步探讨，对相关争论予以回应。

　　一、村民委员会选举中是否需要对候选人资格条件加以规制

　　在评价和看待村民自治发展的问题上，有一种具有代表性的观点认为，在一些地方，农民并没有通过民主选举选出素质高、能力强的人担任村民委员会主任，有的地方甚至选出各种各样的“坏人”，因此，“农民这个素质不高的群体还不具备享有民主的条件”。

　　在同全国各地民政部门、组织部门负责村民自治指导工作的实际工作者交谈或研讨时，很多人主张，由于国家和地方村民自治相关法律法规中没有对村民委员会主任和成员候选人的资格条件做出明确的限制性规定，导致在一些地方，文盲和文化程度较低的人员、劳改劳教释放人员、违反国家计划生育政策的人员、地痞村霸等素质较低的人被村民选举为本村村民委员会委员甚至主任、副主任，给村民自治制度的顺利实施带来了不利的影响和后果。一些人建议，为了在村委会选举中确保将那些政治素质好、文化程度高、办事能力强、工作作风正的农村优秀分子选举出来，使他们成为农村发展的带头人，必须在村民自治关法律法规中附加候选人资格条件的额外规定，包括政治面貌、文化程度、年龄等条件。为了保证农村选举产生好的结果，有的地方采用选举时由上级党组织向村民提供候选人建议名单的办法，有的地方甚至在村民委员会选举中制定了土政策，明确要求村委会选举必须保证当选人数达到“三个60%以上”，即党员、具有高中以上文化程度者和年龄在45 岁以下者达到60%以上。

　　在村民委员会选举中是否有必要通过立法对候选人资格条件附加额外规制？ 这不仅是一个选举实践上的技术问题，而且是一个关系到村民自治发展路向的原则问题。村民自治的健康发展必须以正确的民主理念为指导。没有正确的民主理念，村民自治就可能背离健康的发展方向。总的来说，同村民自治发展密切相关的民主理念主要包括对选举权与被选举权关系的认识、对选举的价值偏好及其实现途径与方式的认识、对民主机制的所能与所不能的认识，还有对村民自治与农村发展关系的认识。

　　（一） 选举权与被选举权是一对完整的政治权利

　　我国村民委员会选举遵循的主要原则是普遍选举原则、平等选举原则、直接选举原则、差额选举原则、竞争选举原则、秘密投票原则。其中，普遍选举原则和平等选举原则是关系到选举的公平性与民主性的最重要原则。我国1982 宪法第34 条明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。根据宪法的这一规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》第12 条也相应规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权； 但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。上述法律规定表明，我国的民主选举属于普遍性选举，而不属于限制性选举，选举权和被选举权作为一对完整的政治权利，是同时平等地赋予每一个公民的。当然，从理论上看，虽然说我国实行普遍性选举，不对选举权与被选举权附加限制性条件，但只是相对而言的。从上述法律规定的文字表述来看，我们不难发现，事实上，它们有两个主要的限制性条件，一是年龄条件，即必须是年满十八周岁的公民；二是政治条件，即必须是没有被依法剥夺政治权利的人。从宪法学的角度来看，这两个限制性条件属于“必要的规制”。第一个限制性条件是对公民权自然条件的起码要求，这是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件； 第二个限制性条件是实行法治和宪政民主必然的内在要求，同样也是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件。由于这两个限制性条件是民主国家普遍采用的“必要的规制”，因此，在民主选举制度中，它们一般不被视为妨碍选举的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制条件。

　　在民主选举制度中，选举权与被选举权的获得所必需的基本年龄条件和公民权资格条件是两个密切相关的因素。基本年龄条件的规定旨在为具有选举权的公民个人独立自主地行使选举权提供必要的身心基础和理性判断能力，充分表达公民个人的意愿，实现选举的价值。而公民资格条件的规定则是旨在保证权利的行使符合社会正义的需要，保证多数人的利益不受少数人的侵害。

　　在我国，之所以将选举权与被选举权作为一对完整的政治权利赋予公民，不将被选举权的资格条件要求看得高于选举权的资格条件要求，主要原因在于，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。只有从法律规定上普遍地、平等地将选举权和被选举权同时完整地赋予每一个公民，才能够彻底体现一切权力属于人民的宪法精神，才能保证公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具备了公民权基本资格条件的情况下，额外地附加政治面貌、教育程度、年龄（某一个特定的年龄段） 等条件，必然在事实上造成对一部分公民政治权利的剥夺，从而违反民主的精神。即使是在被选举权的规定中附加这些额外的条件限制，也会造成对政治平等和公平正义的破坏。因此，在村民委员会选举中，除了遵循国际通行的“必要的规制” 外，不必对候选人资格条件附加额外规制。

　　然而，从事实和结果来看，我们常常发现，选举权与被选举权总是不相称和不对等的，二者在许多时候往往表现为相背离。造成这种背离现象的原因，既有政治操纵因素的影响，也有民主选举偏好本身的作用。这种情况对选举权与被选举权作为完整的政治权利的理论构成明显的挑战。

　　（二） 选举偏好及其实现途径与方式

　　综观国内外各种政治性选举制度中有关被选举权（候选人） 资格条件的规定，我们不难发现，在较高层次的代表选举或者职务选举的候选人资格条件规定中，一般也会有诸如年龄、教育程度、居住年限等方面的具体要求。例如，美国宪法中规定，移民在取得美国国籍7 年以后才有资格当选众议院议员，9 年之后才有资格当选参议院议员。而对于作为美国总统候选人的条件限制，还明确规定必须是年满35周岁以上的公民。[1]（P133） 从美国40 多届当选为总统的人基本情况来看，他们具备以下共同的条件： （1）绝大多数总统具有特定的政党背景； （2） 受过良好的教育，具有较高的文化水平； （3） 有丰富的从政经验和政治能力； （4） 有强大的财力支持。而我国1982 宪法第79 条对国家主席候选人的资格条件规定也特别强调，“有选举权和被选举权的年满45 周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席”。这也是对被选举权（候选人） 资格条件的额外限制。值得注意的是，农村基层的选举与国家高层的选举是两种不同类型的选举，不可以简单类比； 更何况，即使是宣称实行普遍性选举的国家，在政治高层的选举中，都有可能蜕变为限制性选举。

　　赞成对被选举权（候选人） 资格条件附加额外规定的人一般认为，之所以要对被选举权（候选人）资格条件加以额外限制，是因为被选举权是比选举权更重要的政治权利，候选人要担任选民所赋予他们的权力，履行好自己的职权和职责，行使公共权力，必须要有比一般选民高的素质和能力，否则，就有可能导致当选者辜负选民的信任与委托。实际上，无论在法律上是否明确给予被选举权（候选人） 附加额外的资格条件限制，这都只是体现了法律制定者的一种理想的政治偏好。党派属性、受教育程度、年龄、道德修养、能力特长等等，无不反映着政治社会中人们对某种人格特质的价值取向。然而，在实际的选举过程中，每一个选民都会有自己个人的选举偏好，有些是与他人相同的，有些则与他人是不同的。如何将所有选民的个人偏好整合为社会共同偏好？ 18 世纪法国启蒙思想家卢梭的主张是，社会中存在一个具有普遍意义的“公意”，在“公意” 的指引下，每个公民个人的意志（众意） 会自觉形成对公意的服从，从而形成公认的政治权威。由于卢梭认为公意具有压倒众意的绝对正义性，因此，他主张根本不需要通过选举产生代议士来代表公意，而是直接由全体人民进行公决来决定重大事务。[2] （P34-35、124-125） 代议制民主在西方出现以后，资产阶级政治思想家中有人主张，应该对选举权进行限制，并且为了保证投票者负责任地投票，必须实行记名投票。[3] （P110、152） 这种观点受到多数人的反对，他们主张实行普遍的、平等的、直接的、无记名的投票选举，用选票的统计结果代表多数价值，体现多数人的选举偏好。

　　20 世纪以来，世界民主政治的发展进程表明，在民主的选举制度建立以后，尽管统治阶级试图通过法律规定反映自己在被选举权（候选人） 资格条件上的政治偏好，但选民的投票行为并不完全受制于统治者所倡导的政治偏好。而民主选举所反映的真实情况是，选票统计中多数选民所认同的政治偏好才是真正有效的偏好。[4] （P97-98、172-173） 尽管在事实和结果上这样的偏好同统治者在法律上所需要的政治偏好基本一致，但从实质上看，统治者制定的法律中对选举偏好的规定之所以具有合法性和权威性，不是因为它本身具有先验性和强制性，而是因为它来自多数选民的选举偏好，也就是说，某种特定的选举偏好要想成为法律，进而具有普遍的约束力，不能够事先由立法者强加给选民，而是必须经过多次选举的实践，在选举中形成多数人认可的偏好，然后才能将它上升为法律。

　　从目前中国农村村民委员会选举的实际情况与实际需要来看，主张在村民委员会选举中要对候选人资格条件加以限制，恰恰是以一种先验的、居高临下的姿态强加给农民的选举偏好。尽管这些选举偏好的确具有合理性，同时的确有利于村民委员会选举产生好的选举结果，但是，政府不能因为自己的主张具有道义上的正当性，就蔑视和不尊重农民的自主性，一定要农民按照自己的意愿选谁、不选谁。政府正确态度应当是通过对农民进行耐心细致的宣传教育，通过广泛听取农民的意见和建议，通过尊重大多数农民的实际选举偏好，形成国家法律所提倡的选举偏好。否则，很容易造成为民作主和代民作主。

　　（三） 民主机制的所能与所不能

　　村民自治制度在我国农村的建立，不仅促进了农村基层民主政治的发展，使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督逐渐得到了贯彻与落实，让亿万农民切实享有了民主权利，感受到了社会主义民主的真实性与优越性，而且有力地促进了农村社会风气和精神面貌的变化与好转，促进了农村经济的顺利发展，改善了农村公共服务和公益事业，农村出现了新的发展面貌。但是，在实施村民自治制度的过程中，我们也看到，农村出现了一些新的问题、新的困难和新的矛盾，例如，宗族派性势力抬头、贿选行为、“坏人” 当选、老好人和庸人当选、经济发展缓慢等等。由于这些问题的出现，有的人对村民自治开始产生怀疑甚至否定。这种极端反应，显示了对民主制度和民主机制的认识有问题。 

　　怀疑论者和否定论者存在的一个思想通病是，他们本身把民主机制理想化、神圣化、全能化，仿佛村民自治制度在农村建立、民主机制在农村运行之后，农村的一切都只有朝着理想的方面发展才是好的和有意义的，如果出现了一些不顺心如意的难题，对村民自治的评价就要打折扣。这样一种思想通病产生的根本原因在于，我们没有正确认识民主机制的所能与所不能，对民主的认识还缺乏深度。

　　在西方政治文明史上，从古希腊的柏拉图、亚里士多德到近代英国的霍布斯等圣哲大儒都曾经从理论上论述过民主政治的弊端，他们大都不太看好民主政治，而是主张君主政体或者贵族政体。当西方真正建立起比较完备的民主制度以后，西方的有识之士尽管坚决捍卫民主制度，并且极力向全世界推广他们的民主制度与价值观念，但是，他们始终对于民主制度的局限保持清醒而又理智的认识。在近代以来中国的政治文明史上，实现民主政治作为一种先进的、革命的政治理想和追求，被赋予了绝对的正义价值与道义根据，因而民主制度本身也不断被人为地加以理想化、神圣化和全能化，以至于使民主变成一种新的神话。事实上，对于一个缺乏民主传统的民族而言，如果用追求民主的迫切性和真诚期望代替了对民主的冷峻思考和理性评判，一定会在民主的理论认识和政治实践中误入歧途。当民主制度遇到挫折和困难的时候，当民主制度的实行不能带来预期的社会政治效果的时候，人们往往容易退回到精英主义、威权主义甚至开明专制主义。目前，在村民自治问题上，已经开始出现一种从本质上反民主的声音，例如，有的人拿一两个地方糟糕的选举个案作为依据，为名曰保证选举质量实为控制选举的做法叫好，将一些明明是剥夺农民自由选举权的做法视为制度创新。殊不知，这样一些做法看似实行民主选举，实质上伸张的是威权主义甚至开明专制主义，“可控型民主选举” 已经成为基层政府控制乡村社会的一件精致外衣。