非纳费型养老保险制度国际比较及其在我国农村的适用性

　　【内容提要】农村非纳费型农村养老保险制度是建立农村养老保险制度的重要制度基础和必然选择。我国农村非纳费型养老保险宜选择普遍保障型非纳费型养老保险制度，根据各地区差异确定给付条件、给付基础与给予方式，并与家庭保障、土地保障等其他保障制度有机结合，形成有效的保障基础层。政府的财政转移支付可以作为非纳费型养老保险的主要融资来源。四川的个案研究表明，实行普遍保障的非纳费型养老金制度在财政成本上具有可随性和可控性。

　　【关键词】非纳费型养老保险制度；绩效评价；老龄化；四川

　　专门为老年群体提供的非纳费型养老金计划可以追溯到19世纪晚期，1891年丹麦政府引入了由地方政府管理的收入测试计划，其适合对象为60岁以上的贫困老人。1897年，60岁以上的老年群体几乎有1/4接受到老年养老金给付，在其后20年间，新西兰（1898年）、澳大利亚（1908年）和瑞典（1913年）都引入了体现其自身特色的非纳费型老年养老金计划。[1]南非、纳米比亚和博茨瓦纳是南撒哈拉沙漠国家中实行非纳费型老年养老金制度的国家。[2]

　　一、非纳费型养老金制度发展的国际比较

　　按给付条件分类非纳费型养老金计划包括普遍保障养老金计划、居住期为给付条件的非纳费型养老金计划、恢复条件的非纳费型养老金计划、社会救助养老金计划。

　　（一）非纳费型养老制度的融资来源与财政成本

　　一般而言，在低收入国家，非纳费型养老金计划的主要融资来源是政府的财政转移支付收入，而在部分中等收入国家，将非纳费型养老金计划整合进社会保险计划中，纳费型社会养老保险的纳费也可作为非纳费型养老金的融资来源之一。

　　在融资来源相对有限的国度中，可以采取多种渠道为非纳费型养老金制度融资。纳米比亚用政府的一般转移支付为政府的基本保证养老金融资，玻利维亚利用国家在私营企业的股份收益为其非纳费型养老金制度融资，新西兰设立养老金给付基础的恢复条款控制普遍保障养老金支付的额度。巴西通过对农村地区征收特种商品税而获得非纳费型养老金的部分融资。哥斯达黎加通过政府转移支付、特种商品税以及雇主纳费等多种方式提供资金来源。哥伦比亚通过纳费型养老金的部分纳费收入为非纳费型养老金制度提供融资来源。[3]国际捐赠的方式，如建立多渠道的全球基金，为部分低收入国家提供非纳费型养老金制度的资金来源。

　　实行普遍保障型非纳费型养老制度的较多发展中国家，其养老金给付额一般在其GDP的3%以内，尼泊尔作为最穷的国家之一（人均GDP233美元），也能够为普遍保障型养老金制度提供融资支持。纳米比亚老年养老金给付额占GDP的比重低于2%，南非社会救助养老金给付额占比一般在GDP的2%～3%。巴西农村老人养老金占GDP的比重低于1%；阿根廷1994～2000年间老年非纳费型养老金对GDP的平均占比为0.20%。[4]

　　（二）非纳费型养老金制度的制度绩效评价：基于发展中国家视角

　　来自发展中国家的有关研究表明，非纳费型养老金计划对减少老年贫困有着重要作用。对南非1993年的数据测估表明，如果没有社会救助养老金，人均贫困程度将提高5个百分点。[5]对阿根廷1998年后的数据研究发现，老年家庭如果缺失非纳费型养老金收入，老年家庭的贫困率将提高5个百分点，其绝对贫困率将提高16个百分点。[6]2001年巴西领取社会救助的人数几乎是领取社会保险金人数的2倍，社会救助给付水平近于最低工资水平，社会救助支出为社会保险支出的60%。在巴西农村，领取社会救助的人数是领取社会保险金人数的63倍，社会救助支出是社会保险支出的40倍。[7]

　　老年养老金的获得有利于改进养老金受益人的身体状况。南非的研究表明，接受养老金的老年群体其身体状况比其他老年群体的身体状况要好。南非老年女性当达到60岁（即获得老年养老金的年龄时），其健康状况有较大的改善。[8]非纳费型养老金计划在一定条件下可提高家庭成员与老年人同住的激励机制，进而创造出家庭内不同代际的代际互惠。在巴西，随着老年养老金给付比例的扩展，孙子与祖父母同住的比例在提高，这在特别贫困地区以及在养老金获得者是祖母的家庭中更为明显。

　　老年养老金的获取可以增加扩展家庭应对不利事件和充分利用某些机会的能力和灵活性。在纳米利亚，老年养老金在一定程度上提高防御农村人口外出务工的比率，使成年的劳动者能够提高没有固定工作而外出寻求职业的风险的能力。在失业率很高的国家或地区，老年养老金甚至可能成为整个家庭可依靠的主要收入来源。

　　非纳费型养老金计划对小孩的抚育、健康状况以及教育产生积极影响。非洲的一个问卷调查表明，65岁以上的非洲女性，其中有83%的女性照管小孩，老年养老金可以使小孩从中大大受益。[9]南非的研究表明，获取老年养老金家庭与小孩的身高呈现出正相关，即一个老年养老金获得的家庭，其小孩的身高平均增加3～4厘米。[10]

　　老年养老金往往可以被看成是对老年所在的扩展家庭的一种转移支付，而不只是对老人的一种支付。非纳费型养老金制度对那些身体健康的老人而言，有助于提高老人在家庭中的地位，提高整个家庭应对赤贫或艾兹病等不利风险的能力。在那些老人身体健康程度较差的家庭中，老年养老金的转移至少可以保证老人获得一个最基本的护理或其他保障，进而降低被虐待的风险。

　　非纳费型老年养老金也是促进贫困地区经济发展的重要推动因素之一。巴西调查表明，大约有一半的老年养老金获得者将其养老金给付额用于乡村经济活动，在农业部门自由化的浪潮中，老年养老金给付额形成了重要的收入稳定功能和保险功能。南非农村部分老年养老金给付额用于小型企业的建立与扩大，或者是其他形式的乡村经济活动中。在偏远的农村地区，养老金给付日吸引了较多的交易者，进而促进了当地市场的形成和发展。[11]

　　非纳费型老年养老金制度的有效引入，有助于促进社会保护面的扩大与社会保护功能的扩展。阿根廷、智利、乌拉圭，非纳费型老年养老金计划是内嵌于社会保险计划之中，以实现和发挥其社会保护网功能。巴西1988年新宪法使非纳费型老年养老金制度扩展到农村工人和其他非正规部门之中，农村非纳费型老年养老金计划已经引起对城镇非纳费型老年养老金计划局限性的关注。[12]

　　二、我国农村非纳费型养老保险制度建立的必要性

　　非纳费型养老金以其政治、经济和社会福利而著称。此外，非纳费型养老金具有较好的适应性，能够较好地根据经济条件的变化而迅速地作出调整。

　　（一）开发式扶贫策略难以有效解决目前农村贫困问题

　　改革开放以来，我国农村反贫困取得了举世瞩目的成绩，绝对贫困人口数量从1978年的2.5亿下降到2006年的2148万，贫困发生率也相应地从1978年的30.7%下降到2006年的2.3%（国务院扶贫办数据）。然而，随着农村贫困人口的大幅减少和贫困率的下降，农村贫困人口的特征及其致贫原因已经发生了根本性的变化。

　　第一，贫困人口的分布越来越分散。根据国家统计局《2005年中国农村贫困监测报告》的数据显示，贫困人口不仅广泛分布在深山区、边远山区、地方病多发区和少数民族聚居区，在非贫困地区，甚至是富裕地区也大量存在，在这种情况下，立足于区域发展的开发式扶贫政策很难覆盖这些分散的贫困人群。[13]

　　第二，从贫困的成因来看，开发式扶贫很难对新的贫困因素产生直接影响。近年来，缺少劳动力、疾病和子女上学正成为农民致贫的重要因素。第三次国家卫生服务的调查结果表明，1998～2003年，因缺少劳动力、疾病和自然的因素导致贫困的比重从61.6%上升到77.7%，其中疾病导致的贫困上升幅度最大，从1998年的21.6%上升到33.4%。[14]

　　第三，贫困程度较深的状况在很多贫困地区还未得到根本改变，贫困人口无力借助开发式扶贫使自己脱贫，处于绝对贫困状态的贫困人口，其中相当部分几乎不具备通过扶持而脱贫的能力，开发式扶贫对他们而言其边际效应接近于零。

　　上述特征表明，开发式扶贫对上述致贫原因和贫困群体难以起到实际的减贫与脱贫作用，而救助性扶贫应该是减少绝对贫困的重要制度载体。在目前新的贫困特征与成因背景下，必须充分发挥救助性扶贫的作用，而非纳费型养老金制度是救助性扶贫的一个重要制度安排。

　　（二）我国农村的老龄化和农村贫困家庭的老龄化程度更高

　　我国农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。第五次全国人口普查资料显示，65岁及以上人口占农村人口的比重为7.35%，城镇为6.30%。[15]由于城镇化加速和农村青壮年人口向城市的流迁，城乡老年比差别会继续扩大。

　　据全国老龄委办公室提供的数据，目前我国城乡老年人口人均收入的比例为4.7:1，高于一般城乡居民收入的比例(3.22:1)。目前我国城乡贫困老年人约有1010万人，其中城镇150万，农村860万，城镇老年人贫困发生率约为2.5%，农村约为8.5%，农村老年人贫困发生率在城镇的3倍以上。

　　从贫困家庭规模和年龄结构来看，贫困农户的家庭规模较大，并且家庭结构老龄化程度更高。贫困户的平均家庭规模为5.3人，比低收入农户和其他农户分别多0.5人和1人。赤贫和贫困户中单纯由65岁及其以上老年人组成的老年型家庭户的比重相对较高，分别占11.1%和12.9%，而基本温饱户、温饱农户和小康农户相应的比例分别为5.6%、3.7%和2.9%。[16]

　　从劳动力贫困系数来看，贫困户家庭的劳动力需要负担更多的家庭成员，赤贫、贫困、基本温饱、温饱和小康五类农户的劳动力负担系数分别为2.09、1.83、1.63、1.59和1.53，这意味着赤贫和贫困农户要分别比小康农户多负担0.56和0.3人。赤贫、贫困、基本温饱、温饱和小康五类农户负担残疾／患病家庭成员及年老体弱家庭成员的负担系数分别为0.65、0.65、0.46、0.36和0.27%，赤贫、贫困农户该项负担系数明显高于其他三类农户（北京师范大学2005～2006年农村贫困问卷调查）。

　　上述分析表明，农村地区人口老龄化程度将进一步加深，而且农村老年人口的养老问题将更加严峻。从规模和比重上来说，解决好农村老年人口的养老问题就解决了我国大多数老年人口的养老问题。

　　（三）土地保障、家庭保障功能相对弱化

　　家庭保障和土地保障在农村养老保障制度体系中的基础地位和重要作用是毋庸置疑的，但近年来，土地保障功能和家庭保障功能有弱化倾向。

　　据调查，1996年全国耕地为13003.9万公顷，人均耕地0.106公顷，2004年分别减为12244.4万公顷和0.094公顷。短短8年时间净减少耕地759.5万公顷，而同期人口增加7599万人，使人均耕地下降达11.4%。全国已有666个县的人均耕地面积低于国际警戒线，使我国成为世界上人地矛盾突出的国家之一。[17]1999～2006年，耗地年均减少101万公顷。根据国家公布的《全国土地利用总体规划纲要》，2000～2030年，我国计划占用耕地将超过363.3万公顷，这意味着有1.1亿以上的农民将要失去土地。

　　另一方面，土地收益日渐下降，养老功能弱化。随着工业化、城市化的进程，相当多的农民部分或全部丧失了赖以为生的土地，即使还拥有土地，由于空巢家庭增多、老人体力不支，难以胜任繁重的农业劳动。实行家庭联产承包责任制后，多数地方农村集体经济基本解体，农田水利建设投入和农业技术改进在总体上没有得到提高甚至退化。农民种田收益较低，甚至为零收益或负收益，老年生活面临困难的可能增大。

　　家庭保障功能弱化。由于人口控制，家庭结构日渐核心化，很多地方出现了“4-2-1”的结构，一对夫妻不仅要抚养小孩，从事农业生产，而且要供养四个老人，其精力和财力均难维持家庭养老的正常运转。西部地区工业化程度较低，农业人口多，是传统的劳动力输出地区，在给经济发达地区源源不断地输出了年轻劳动力后，农业劳动生产效率低下，农村家庭的经济资源已经不再掌握在老一代手中，家庭养老的实际能力在弱化。

　　（四）我国农村现行社会养老保险制度难以承担其保障功能

　　截至2006年底，我国农村养老保险制度（1992年民政部《县级农村社会养老保险基本方案》）的覆盖范围逐年降低，由1999年的9.75%降到2006年的7.31%（见表1）。参保人数的保费累积有所增加，但人均保障力度还不足。

　　我国目前开展养老保险的大多是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益，实际上是一种“保富不保穷”的保障制度。我国目前农村的养老保险制度坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持”为基本筹资原则，大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府实际上没有投入资金，农民基本上是个人交费、自愿参加。现行农村社会养老保险制度不具备社会保险的再分配功能，实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。目前的农村养老保险基金管理与营运，在相当部分地区无专门的机构进行管理，养老基金管理人才缺乏及管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而在目前利率的背景下，其保值增值受到约束，加之一些地区养老基金的挪用，客观上导致目前农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。[18]