农田水利的“反公地悲剧”研究——以湖北高阳镇为例

　　作者：陈柏峰 林辉煌*

　　摘要：在税费改革、水利市场化改革和乡村治理体制改革的综合作用下，高阳镇陷入了集体大水利无法利用的“反公地悲剧”，其后果是个体小水利的兴起。现有农田水利治理体制未能充分估计水利体系的特性，未能克服水利体系的“非对称性”和“反公地”特性。农田水利所需的动员型合作在高贴现率社区中本来就难以达成，村庄文化激励和承担协调成本主体的缺失，进一步使水利合作格局崩盘。高收益的水利合作无法达成，高成本的小水利最终成为农民走投无路的选择。政府应当提供制度供给，将分散的农户重整为可以协商的利益主体，引导农民走出困局。

　　关键词：反公地悲剧 农田水利 非对称性 动员型合作 协商成本

　　一、问题缘起

　　2002年，我们所在的研究团队借助外来援助，在湖北省沙洋县高阳镇的五个村庄进行公共工程建设。根据规划，工程为期5年，每年援助每村4万元，具体项目由村民代表大会经民主讨论决定。让人颇感惊讶的是，五个村庄民主讨论的结果，无一例外都是决定兴修小型水利设施。从此，我们开始关注农村水利问题，每年都会到高阳镇调研这一问题。2009年，又与沙洋县所在的荆门市达成全面合作协议，协议的重要内容之一便是展开水利问题研究。2010年元月，我们组织了一支近30人的调查队伍，分成六个小组，在沙洋县六个有代表性的乡镇（高阳镇是其中之一）展开了为期20天的水利专题调研。调研以驻村方式展开，点面结合，以对乡村干部和农民的质性访谈为主，力图展现农田水利现况及其背后的治理逻辑。

　　沙洋县地处鄂中腹地，江汉平原西北部，东邻汉江，西濒漳河，南滨长湖，北靠荆山余脉，地表以低丘陵为主，农民以种植水稻、油菜、棉花为主，农业生产主要受干旱威胁。沙洋县水源条件很好，水利设施完备，各种水利工程如果有效运行，总灌溉面积累计可达324.3万亩，是全县耕地总面积（93.7万亩）的近3.5倍。在如此好的水利条件下，近十年来，沙洋县却年年干旱，在气候没有大异常的情况下，干旱程度逐年加深。大中型水利设施利用率极低，甚至出现大中型水库满水而水库大坝之下的农田“望水旱死”的“壮烈”局面；农民无法利用大型水利设施，争相建设小型水利设施，打井抗旱，争夺地下水而任由地表水浪费流失。这些信息表明，沙洋县农田水利已经陷入非常危险的困境。

　　目前国内对农田水利问题的研究还比较薄弱。既有的研究多从效率着手，认为水利设施的运作效率低下，原因在于产权不明晰，因此主张建立市场化的水利投资与管理机制，对水利设施予以拍卖、租赁、承包，让水利单位成为自负盈亏的市场主体。这种观点一度主导了沙洋农田水利改革的进行，其理论资源局限于经济学领域中的“公地悲剧”[1]和产权学派的应对观点[2]。在市场化改革之前，水利资源和设施的使用不具排他性特征，因此使用者往往只考虑个人的边际收益大于边际成本，而不考虑其行动给他人造成的损失和所带来的社会成本，这最终造成水资源的大大浪费，不利于水资源系统的维护。因此，避免公地悲剧的出路在于推行市场化改革，其核心在于界定产权。遗憾的是，这种对农田水利问题的认识线条较为单一，沙洋的现实表明，这种理论指导下的改革并不成功。

　　在沙洋的水利改革中，我们对高阳镇的新贺泵站进行了改制实验，其实验措施突破了简单的市场化方案，部分水利设施由资源的共享者通过“自组织”进行自主治理。[3]这些措施的理论资源源于奥斯特罗姆的“自主治理”理论。[4]“自主治理”模式虽然在一段时间内缓解了水利困境，但并未取得完全成功。“自主治理”模式的适用性及其深层次的问题，需要进一步的讨论。沙洋的现实表明，农田水利的复杂性尚未得到充分揭示。我们的研究需要更广泛的理论资源，需要更深入的观察和研究。

　　在沙洋调研中，我们发现农田水利中不仅仅存在“公地悲剧”，更是存在“反公地悲剧”。“反公地悲剧”最早于1998年由美国的赫勒教授提出，在他看来，尽管“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的恶果，却忽视了资源未被充分利用的可能性。产权学派以为，只要创造明晰的产权，所有者就可以在市场交易，将资源转移到价值更高的用途上。然而，被私有化的产权却可能变成了难以利用的“反公地资源”。反公地资源中存在许多拥有者，每个拥有者都有正式的或非正式的权力为其他人使用该资源设置障碍，每个拥有者又都无法完全排除其他人的干扰，从而导致资源的闲置或使用不足，于是出现“反公地悲剧”。[5]“反公地悲剧”的发生，是由于产权和政府控制过于零散，难以实现有效整合。目前，美国学者对“反公地资源”及“反公地悲剧”进行了广泛地讨论。法学家讨论了作为权利束的财产权，当排他权分置而使用权不集中时所出现的反公地悲剧；经济学家则围绕产权以及企业管理建立了一些相关的理论模型；科技政策研究学者着重分析了知识产权制度，尤其是专利制度导致的反公地悲剧。中国学者对此的讨论还很少，尤其缺乏经验性的研究，更没有涉及农田水利中的“反公地悲剧”问题。

　　沙洋在农田水利市场化改革后，政府从农田灌溉领域退出，农民用水缺乏统一管理，每个村组、农户都成为独立的利益主体，可以为其他人用水制造障碍，大中型水利设施因此变得无法利用，陷入了“反公地悲剧”。困局的出现不仅与市场化改革相关，还与税费改革后乡村治理体制的变迁密切相关。因此，乡村治理研究是观察农田水利的可行视角。它关注自上而下的政策在乡村社会的实践过程和后果，可以在乡村治理中考察基层政府、水利设施单位与底层民众的互动，展示治理实践的复杂性。从乡村治理的角度切入，对农田水利问题展开研究，已有一些成果积累，[6]它们构成了本文进一步讨论的基础。[7]

　　二、农田水利的困局

　　（一）高阳镇的水利概况

　　新中国成立后，高阳镇展开了大规模的水利建设，到1980年代初，已形成以漳河水系和大碑湾水系为后盾，中小型水库和电力灌溉站为骨干，小型堰、垱为基础，大、中、小相结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系。漳河水库可灌溉沙洋县内33.25万亩耕地，高阳镇的大部分耕地在灌区之内。大碑湾泵站是国家大（二）型电力网灌站，设计灌溉面积45.3万亩，高阳镇的大部分耕地也在灌区之内。由于新贺等村地处漳河水库尾端，遇严重旱情时有渠无水，政府又兴建了新贺泵站，其设计灌溉面积1.4万亩。工程建成后，彻底解决了新贺等四村1.2万亩的农田灌溉问题。高阳镇还修建了4座小（一）型水库，14座小（二）型水库。此外，几乎每个村组还有机台、塘堰等小型设施。整个水利体系呈现“长藤结瓜”的样态，干渠是藤，塘堰、小水库是瓜，大型水库、泵站则是长藤的根。

　　高阳镇水利资源丰富，在非大旱年景，大部分农田可以从多处引水灌溉，几乎每个村既可以利用漳河水库、泵站等“大水利”，也可以利用村组内的小型水库、堰塘等“小水利”就近提水。[8]然而，近年来，农民却将“大水利”闲置不用，而热情高涨地修建个体“小水利”。由于大碑湾泵站在高阳镇内，大部分村庄主要依靠它，从1990年代开始仅有吴集村不足1000亩的农田依靠漳河水库灌溉。然而，2003年之后大碑湾泵站陷入了“卖水”困境，挣扎了几年之后，终于在2007年停止向农田供水。现在全镇还在使用的小（一）型水库有4座，小（二）型水库有7座，它们的灌溉面积已大大缩小。具体见下图：

　　（二）大水利的“反公地悲剧”

　　税费改革前，农业生产的用水开支从共同生产费统一支付，村委会根据全村实际需要提取共同生产费。每年政府要求水利管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。2002年荆门市试行税费改革后，村一级不能再统筹收取共同生产费，而由各村民小组成立用水用电协会，自主决定共同生产费的收取和使用。水利管理体制也相应改革。2003年初，市政府发布《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》，“推行小型水利设施产权制度改革，对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区，进行公开承包、租赁或拍卖，将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁或承包后，灌区经营者负责灌区的配套、维护和用水管理，按照市场机制运作，水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。”这标志着基层政府从农田用水领域退出，水利设施单位直接与农民进行用水谈判。

　　2003年，大碑湾泵站即遇到“卖水难”困境；2004年，泵站与灌区内的有些村组达成为期两年的承包抽水协议。参加的村组以计税面积为基数，泵站按计税面积的90%收取承包抽水费，灌区上游20元/亩，下游40元/亩。这个协议体系甚至没有完全启动就失败了。2004年，协议面积有4万亩，但最后交钱的面积只有2万亩。杨集村和沙山村因未参加协议体系，2005年有2000多亩稻田颗粒无收。经历了两年的“回光返照”后，2006年后大碑湾泵站无法被利用，彻底沦为“反公地资源”，陷入反公地悲剧，其放水和提水量变化可以为证。大碑湾泵站可以从漳河水库放水，也可以用泵站从引水渠提水。具体如下表：[9]

　　上表清晰地反映了大碑湾泵站逐渐“死亡”的过程。新贺泵站的情形与此类似。2002年，泵站就陷入了“卖水难”困境。2003年，当地发生一场大旱灾，农民损失巨大。2004年，我们借助外来援助，对新贺泵站进行了改制实验，由需要用水的各个村组推选出代表，组成泵站民主管理委员会。实验启动之后，泵站有效运行了两年。2006年也正式宣告“死亡”，未能摆脱反公地悲剧，其提水量变化可以为证，具体如下表（个别年份数据缺失）：

　　不但跨村的大中型水利设施陷入困局，村组集体的小型水利设施也陷入类似的“反公地悲剧”。那些在使用时需要投入一定成本、需要收取水费的小型水利设施，如小型泵站、机台、收费水库等，其困局与大型水利设施遇到的类似。那些在使用时几乎不需要投入成本、不需要收取水费的小型水利设施，如村组内的公共塘堰、水库等，由于缺乏有效管理，[10]很快，公共塘堰就变得枯漏无用。与其枯漏无用，不如抢占、瓜分，自发的“私有化”于是开始。村民一哄而上，每人在其中挖一个“小洞”，或筑起小堤，一口塘堰很快就被分成数口，甚至数十口小堰。塘堰被瓜分后，大堰变小堰，虽然还可以蓄点水，却弱化了堰塘的蓄水功能。大旱到来时，被瓜分的堰塘完全失去了抗旱功能。

　　（三）小水利的兴起

　　不管是跨村的大水利资源，还是村组内的公共小水利资源，大多陷入了无法利用的“反公地悲剧”。农户必须寻求新的水资源，因此掀起了挖堰打井的高潮。有些农民没有抢到塘堰，就在自己的责任田里挖一个小塘堰。既然大型水利设施不可用，那就自己挖塘堰储存雨水。政府也鼓励农民挖塘堰灌溉，尤其鼓励挖大塘堰。从2006年起，为了缓解水利灌溉困境，荆门市政府开始实行“以奖代补”政策，扶持万方大堰的挖掘，凡是挖一个万方大堰的农户（大约需要1万元），都可以从政府那里获得5000元的补贴。在“以奖代补”的诱惑下，这几年高阳镇共挖了50口万方大堰，目前全镇共有堰塘1000多口，仅2006年后就新挖了500多口。虽然国家最开始的想法是让万方大堰成为集体的水源，让水资源在市场中交易。然而，集体水资源在交易中可能遇到的问题，个体水资源同样也会遇到，因此实践中个体农户挖的塘堰最后一般都用来养鱼了，政府改善水利灌溉条件的初衷并没有实现。

　　而且，在大中型水利设施崩溃的背景下，堰塘只能通过积蓄雨水起到辅助作用，要解决水源问题，还是必须打井。最早的深井是2000年旱灾时政府打的，用来解决农民饮水困难，那时很多农户打深井也是用于饮用。后来人们发现，多余的井水可以用来灌溉。当大水利资源日益陷入“反公地悲剧”，人们自然就想到向深井寻找水源。

　　村民打井灌溉，水源是找到了，地块分散却是个大问题。每户10多亩耕地，没有集中成片，大都分散为十多块，甚至数十块，因为土地承包时考虑地块肥瘦、水源好坏及耕种方便程度而搭配分配。这虽然在田块分配上做到了公平，却在当今“水利单干”的年代，为农户耕作带来很多麻烦。这种情况下，农民可能采取三种方式：

　　一是联合打井。田块混在一起的不同农户，可以合伙打井。但由于协商成本较高，合伙打井的农户最初尚能合作，但两三年之后多以散伙而收场。

　　二是划片承包。划片承包就是将农户承包的土地集中起来，按照水利条件重新发包，以将同一农户的土地集中到一起，从而改变地块分散的现状。[11]这样，农户就可以在整块土地上打井、挖塘堰，按照地块开展小水利建设。面对水利困境，高阳镇政府2001-2003年曾推出划片承包的政策。在大水利陷入困局的背景下，划片承包确实能在一定程度上改善农民的水利灌溉条件。但是，由于划片承包涉及到既定土地承包格局的变动，牵涉到复杂的利益，国家法律和政策也不支持，因此实行划片承包的村组并不多。

　　三是私人打井，用长水管或修建中转塘堰灌溉。农户的地块无法集中，联合打井的协商成本又太高，最终还是个人自建小水利设施比较省心。由于地块过于分散，一口井不容易管到所有的地块，就必须用几百米的水管、几百米的电线；实在太远的田块，无法用水管直接抽水，就只好用几个潜水泵分几级提水；有些地方甚至只能利用地形挖一个小塘堰作为井水的中转站。

　　面对大水利的“反公地悲剧”，打井像是农民抓到的最后一根稻草。依靠这根稻草，他们暂时让田里有了水。然而，打井灌溉的出现，显然加速了大水利体系的崩溃瓦解。农民找到了新的水源，退出原有灌溉体系的决心就更容易下了，也更坚决了。过去人们对公共水利设施的维护毫不在意，如今人们则是主动去破坏这些设施，因为它们反正“没用”了。大水渠被农民加大挖成了小塘堰，小水渠被农民填平用来种庄稼，泵站、机台则被人公开地偷去卖废铁。这些设施被破坏后，农民就没有办法抗大旱。在大旱年景，即使政府可以免费将水送到村前，农民已经没有办法让这些水流进自己的田地。

　　现在，沙洋县已经是“户户打机井，家家有堰塘”，景象颇为“壮观”，仅高阳镇就有7000多口机井。如果打井抽取的地下水可以源源不绝、永不断流，那么农田灌溉问题也可以得到一劳永逸的解决。然而，深井所能抽取的水量有限，无法起到抗大旱的作用，因此难以作为替代大水利的有效办法。