摘要：村民小组是一个天然的利益共同体，社会资本存量丰富，在村级利益表达和相关政策执行中发挥着独到的功能，这些功能对于维持稳定、高效的村民自治体系具有不可或缺的作用。为充分发挥村民小组在村民自治中的作用，我们应该从规范村民小组长的产生方式、建立村民小组会议制度、明确村委会与村民小组的关系、完善有关村民小组的法律制度等方面加强村民小组建设。

　　关键词：村民自治；村民小组；利益共同体

　　实行村民自治之后，中国农村广泛采取了村组治理结构，即在原生产大队的基础上建立村民委员会，在原生产小队的基础上设立村民小组协助村委会开展工作。村民小组虽然层级比较低、管辖范围小，但其涉及的管理事项却不少，如发包土地、社区服务、农田水利设施建设、村民小组集体资产管理、协助征兵和发放国家补贴救助资金等，这些事项与村民的利益以及生产、生活密切相关，对村民来说是非常重要的。不过在实施村民自治以来，人们的目光总是聚集在村一级的层次上，关注村委会选举问题、村级两委关系问题以及村干部的监督问题等，对于村民小组始终没有太多的关注。我们认为，村民小组在村民自治体系中发挥着不可或缺的作用，非常有必要对其在村民自治体系中的功能和作用进行充分研究，加强村民小组建设。

　　一、村民自治体系中的村民小组

　　政治学中的结构- 功能主义认为，政治学的核心概念是“政治体系”。政治体系由相应的政治结构以及政治结构中的角色组成，政治角色是政治体系的基本单位之一，结构是由各种相互关联而又相互作用的角色组成的，所有的政治结构都发挥着相应功能，政治体系的功能通过政治结构来完成[1]。

　　村民自治可视为一个由若干结构组成的政治体系，其中的结构分别承担各自的功能。村民自治政治体系中的角色包括村民及村干部，结构主要有村级党组织、村民会议、村民代表会议、村民委员会、村委会下属委员会和村民小组等。对这6 个组织的基本定位、设置要求和职责功能，《村民委员会组织法》都有规定。村级党组织是中国共产党在农村的最基层组织，是农村各种组织和各项工作的领导核心；村民会议是村民自治的最高决策机构；村民代表会议由村民代表组成，讨论决定村民会议授权的事项，代表村民行使自治权；村民委员会是村民自治的组织载体，可根据村的规模大小、人口多少、经济发展状况等实际需要决定是否设下属委员会。

　　当前的《村民委员会组织法》涉及村民小组的内容很少，只有两三条，对于村民小组的职责权限和功能作用并没有详细规定说明。如在第10 条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”在第13 条提到:“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”另在第21 条中规定：“村民代表由村民按五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”也就是说，根据《村民委员会组织法》，村民小组是可以设立也可以不设立的，其作用也都是可以由其他组织或方式替代的。

　　但是，需要说明的是，村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来，是由自然村落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村民自治结构中的组成部分[2]。村民小组作为中国乡村社会的最普遍的集体经济组织，在目前村民自治体系中，应被视为比村委会层次较低的一级自治组织，而不应被看作是村委会的下级或附属机构。

　　二、村民小组在村民自治中的功能

　　结构- 功能主义认为政治体系的功能是通过政治结构来完成的，所有的政治结构都应当发挥某些功能。政治结构可以分为体系、功能和政策三个方面：体系结构是那些维持和改变政治结构的组织和机构，它们发挥的功能主要包括政治社会化、政治录用和政治交流；过程结构是在政治体系做出决策和实施决策的过程中发挥利益表达、利益综合、政策制定和政策执行功能的组织和机构；政策结构是在公共政策的输出、反馈中发挥功能的组织和机构。

　　在村民自治体系中，各个组织发挥着不同的功能。如果说村民会议、村民代表会议主要在村级决策方面发挥功能，村委会和党支部主要在提出村级决策方案、村级事务日常管理和执行决策方面发挥作用的话，那么村民小组的功能则主要是作为一个天然的利益共同体进行村级利益表达和配合执行公共政策等。

　　(一)村民小组是一个天然的利益共同体

　　在中国农村普遍实行村民自治、建立村民委员会的过程中，各地农村关于村民委员会和村民小组的设置情况存在较大差别。有些村民委员会是以自然村为基础设立的，往往根据人口多少，以过去的生产小队为基础设立村民小组，当然也有少数村民委员会下不再设立村民小组的；还有一些村民委员会则是在多个自然村、甚至十多个自然村的基础上设立的，在这种情况下便会在一个或几个自然村的基础上再设立村民小组。但是不论是哪种情况的村民小组，都曾经是一个天然的利益共同体，尤其是那些以自然村为基础而设立的村民小组，更是一种拥有悠久历史的利益共同体。

　　尽管我国土地法规定农村的土地为村集体所有，但同一村内不同村民小组的土地界限在很多地方并没打破。在推行家庭联产承包制和土地延包的过程中，虽然有些地方打破了过去生产队的界限，在全村范围内统一分配责任田，进行土地承包，但还有很多农村是遵照原来生产队的界限，在生产小队、即后来的村民小组的基础上进行土地承包的。这些村民小组不仅在土地方面是一个利益共同体，而且在很多其他方面拥有公共资产或生产资料，有些村民小组有自己的机井和灌溉设施，甚至有的村民小组有自己的工厂或企业。

　　在这种情况下，由于村民小组是一个农地的共同体，因此在对土地征用进行补偿时，也往往是以村民小组为单位分配的。如在2007 年，天津市蓟县渔阳镇某村发放土地征用补偿金的方法，就是根据占用各个村民小组土地的多少进行的。由于此次征地是以占用第二、三村民小组的土地为主，因此各组村民得到的补偿金有很大差别，第二村民小组人均7.5 万，第三村民小组人均3 万多，第一村民小组人均不足50元。尽管巨大的差异引起了一组村民的不满，但最终他们还是遵从了这个当地的惯例和传统（资料来自2009 年7 月本课题组成员在天津蓟县的调研）。

　　再如，陕西汉中市某村的一个村民小组，有一次在分配土地补偿金时也遇到了类似的问题，不过这一次争议的焦点不在村民小组之间，而是关于村民小组内部的一些村民是否具有获得补偿金的资格问题。这个小组有几户村民户口刚迁入本村不久，还有几户村民的户口虽然一直在村，但常年不在村里生活、居住，村民小组初次公示的分配名单将这几户村民也列为分配对象，这引起了该村民小组其他成员的不满。为了平息众怒，村民小组及时召集村民小组会议讨论解决方案，最后决定此次补偿金全部由组里其他村民分享，对这几户特殊情况的村民动用其他资金进行补偿。由于他们情况特殊，因此得到的金额要低于本组其他村民（资料来自2009 年8 月本课题组成员在陕西汉中的调研）。这个例子不仅说明了村民小组是一个利益共同体，而且村民小组的成员也有利益共同体的意识。

　　因此，我国农村推行的村民自治，并没有完全打破村民小组的利益共同体性质，很多地方的村民小组仍然延续着它们数百年来、甚至上千年来形成的这种利益共同体格局。

　　（二）有效地进行村级利益表达

　　利益表达是区分层次的，村民小组代表本组村民的利益表达主要不是面向国家和政府，而主要是面向村委会，集中于村级事务。由上可知，由于很多地方的村民小组具有天然的利益共同体的性质，因此在涉及村庄公共事务和利益分配等问题时，同一村民小组的村民必然会有共同的利益诉求。

　　而一个村委会往往下设多个村民小组，各村民小组所处的地理位置不尽相同，其所拥有的土地和其他自然资源往往分布不均，小组的集体经济情况也有差异，因而不同村民小组的利益诉求也就表现出差异性。针对来自不同村民小组村民的利益表达，如果由村委会干部直接提出统一解决方案，不仅工作难度大，耗时久，而且也不可能是最优方案，因为没有任何一种政策在管理既具有相同之处又存在明显区别的系统时，能解决好所面临的各种特定问题[3]。再加上各组情况不一，村委会干部对每个组的情况不可能如小组长那样了如指掌，所以由各村民小组对这些情况进行初步整合后提出的方案，能够对村民的利益诉求做出更好的回应。

　　如南京市六合区八百桥镇赵坝村的“农民议会”，正是村民小组为了治理环境问题而组织起来的。赵坝村是一个具有300 多年历史的自然村，实行村民自治后被划成一个村民小组。在实行农村联产承包责任制以后，随着赵坝人在经济上的逐渐富裕，原先习以为常的村庄道路泥泞、环境脏乱差等状况就变得越来越无法忍受了。特别是村头的大塘，20 多年没有清淤，而塘边又是堆得很高的垃圾堆，成了臭不可闻的“碟子塘”。有些村民去找村委会反映此问题，希望村里能管管赵坝自然村的事。但由于全村有5000 多口人，26 个村民小组，只有六七个干部，这使得村干部很为难，一方面是管不过来，另一方面村里的财力应付全村的事务尚且不足，就更不会只为赵坝这一个村民小组的困难花钱出力了。因此，赵坝村民小组在2007 年3 月成立了自己的自治性组织——赵坝农民议会，来解决自然村和村民小组范围内的环境问题[4]。