内容提要：新修订的《村民委员会组织法》增加了对村民小组的组织、运行程序的规定，表明村民小组从法律上已经被确认为村民自治制度的重要组成部分。村民委员会与村民小组在实践中如何有效配合，在保障农民有效行使民主权利的同时，实现对乡村社会的良好治理，从而为我国现代化建设提供稳定的基础保障，就具有十分重大的现实意义。本文就是对该问题的研究，我们将分析村组两级组织之间在社会基础、治理功能和治理逻辑上的区别，进而指出其对坚持和完善村民自治制度的意义。 

　　以往的研究主要关注村民小组的法律定位和治理功能。刘秀红指出应从法律上确定村民小组在农村土地所有权的主体地位，并将其确立为一级诉讼主体，使村民自治成为“以村民小组为最基本单元，村民委员会为单位的一种自治”（刘秀红，2003）。 程同顺、赵一玮系统分析了村民小组在村民自治体系中的功能，并提出了比较全面的加强村民小组建设的建议（程同顺、赵一玮，2010）。田先红、刘丽芬指出了撤消村民小组引致的治理困境，认为应当通过构建激励机制等不断完善村民组长制度（田先红、刘丽芬，2006）。贺雪峰、吴理财等也认为撤消村民小组对村级治理将产生负面影响，不利于农村村民自治的发展（贺雪峰，2005；吴理财，2005）。 

　　笔者于2010年国庆期间到皖南农村就村组治理问题进行了调研，调研地点位于F县的林村。林村村域面积9.7平方公里，其中耕地3200亩，林地1200亩，属于半山区半圩区。2004年林村与塘村合并，现辖25个村民小组（原为30个），总人口830户，2748人，农民人均纯收入5500元左右。 

　　林村成村历史不长，现在的村庄形貌大致于清中期型成。据说道光年间该地区发生了瘟疫，无数原住民死亡，大量土地抛荒，随后又经历了太平天国运动的洗礼，直至战乱结束，众多移民从湖北、湖南以及安徽江北地区迁来，当地才重新焕发了生机。1993年编修的《F县县志》记载，“本县姓氏繁多，是由历史上人口迁徙造成的”，据统计，F县41个人口千人以上的大姓中，大部分是明清时期由外地迁来，且落地生根后分布较分散[1]。解放前，该地区土地集中于八个大姓地主手中，称为“八大家”，土改后佃农分得田地，遂落地生根，形成了众多分散的小型自然村落，且绝大多数为异姓杂居，没有明显的宗族或家族势力，符合我们对中部农村[2]的定位。 

　　村庄空间结构与双层治理单元 

　　从地理空间上看，林村的25个村民小组是非常分散的，且基本与自然村重合。以从村委会所在地到最北端的天山、仁亭组，西北方向的诸岭、中心组，最东端的高塘组，路程都在3公里以上，小组之间的地理边界比较清晰，且相互独立。 

　　从历史上看，现在的村民小组是由人民公社时期的生产队演变而来。1962年颁布的《农村人民公社条例》将人民公社体制确立为“三级所有，队为基础”，并在第 5条第3款中规定了生产队的组织原则：“生产队规模应该根据土地的数量和远近、居住的集中或者分散、劳动力能否搭配得开、畜力和农具能否配套、是否有利于发展多种经营等条件确定。生产队的规模定下来以后，长期不变。”正是在这一原则下，生产队与自然村紧密关联在一起，具体到林村，多数生产队与自然村重合，而山林队则由3个临近的自然村组成[3]，另外林村大队所在的自然村规模较大，划分为4个生产队。人民公社体制此后稳定地存在了20年，到1984年撤销建制，恢复乡镇政府后，林村大队更名为林村村委会，生产队也改名为村民小组，直到税费改革后合村并组，这一组织结构基本保持稳定。可以说，人民公社时期的制度设置“对农村产生了非常基础性的影响，基本上决定了当代中国村庄的外在形貌”（申端锋，2009）。 

　　这种特殊的地理空间结构与制度设置遗产，型塑了林村目前的村组治理格局，从组织性质和社会基础上看，村组两级组织的区别非常明显。 

　　从社会基础上看，林村农民最重要的认同单位是村民小组。林村农民把小组亲切地称为“我们家”，而将其他小组称作“外面”。他们的生产生活主要是在小组内展开的，比如休闲娱乐、人情往来、互助合作、矛盾纠纷，甚至通婚：某家遇到红白喜事全组的人都要去送礼帮忙，日常生活中村民之间也充满了低头不见抬头见的频繁细密的交往，并且由于历史上自然村内部通婚较多，各家之间皆牵连有亲，互相都可称为“老表”[4]。因此，自然村（即村民小组）构成了一个真正的熟人社会，人民公社20年的实践非但没有削弱，反而是加强了自然村作为熟人社会的特性：户籍制度与生产分配制度相结合，使生产队与农民的生产生活紧密关联在一起，日常性的集体劳动和频繁的集体活动等为农民提供了非常多的接触时间、机会和理由，意识形态话语、集体主义道德纪律和规范也为村庄社会整合提供了极强的力量。 

　　相比之下，行政村的空间对于农民的生活要求来说太过广阔，村民之间跨越自然村的交往要少得多，因此，彼此之间的熟悉程度也要低得多，类似于一个“半熟人社会”。作为一级组织，行政村是国家政权建设的产物，主要体现和执行国家的治理目标，并非农民内生的组织要求。公社解体后，行政村为农民提供的跨组交往机会更少，但是由于村级组织集中了全部的治理功能，村民与行政村打交道还比较多，但税费改革后，村级组织工作的科层化色彩日益浓厚，绝大多数治理目标都能在村一级完成（尤其表现为填报、制作各类报表），与农民的直接联系日益减少，“行政村便越来越有脱离村民而成为上层建筑的迹象”（贺雪峰，2000）。村组两级作为双层治理单元的色彩更为明显。 

　　政策性与公益性：双层治理的功能区分 

　　村组两级作为双层治理单元，与“分散的聚居”的村庄空间结构及人民公社的制度遗产有关，更是由“熟人社会∕半熟人社会”的不同的社会基础决定的。相应的，村组两级组织承担的治理功能也表现出了很大的差异：村级组织的治理主要回应政策性需要，而村民小组则主要回应社区公益性需求。 

　　政策性和公益性是指村组两级组织治理工作的功能性质，而非功能后果。所谓政策是指“国家、政党或政治集团为实现一定目标和任务而制定的活动计划和行为准则”（徐勇，2008），是一种自上而下的治理目标及相应的治理规则，主要体现国家意志。村两委作为村级组织，主要承担的是政策性工作，在村庄中执行和实现国家的治理要求，这是近代以来国家政权建设的基本目标。村民小组相比之下，村民小组的治理工作主要是回应本社区成员的公共需要，包括公共品供给、秩序维持等，因而体现出明显的公益性。当然，从治理后果上看，政策性工作也能促进社区公益的实现，社区公益事业的开展也有助于国家意志的实现，二者之间并非完全对立、泾渭分明。 

　　村组治理的功能区分在税费时代已经表现得很明显，税费改革以后则更为突出。税费时代村庄治理工作主要有五项，分别是税费征收、计划生育、殡葬改革、水利兴修和调整土地。税费改革以后，村庄治理主要是应付上级政府各种检查，其主要方式是填报表格、制作文字材料，与农民直接打交道很少。2008年以来，F县推动土地流转和国土整治整村推进，村庄治理重又遭遇巨大挑战。无论是税改前还是税改后，村组两级在村庄治理中始终形成了明确的分工。 

　　（一）村组治理分工 

　　1、税费时代的村组分工 

　　税费时代村庄治理五大任务中，税费征收、计划生育和殡葬改革均由村级组织直接负责，这三项治理工作的共同特点是政策性强、执行难度大、容易得罪人，经常需要动用强制性手段。以税费征收为例，林村的农业税费任务最重时人均在140-150元，应该说同其他农村地区（比如湖北）相比并不高，但依然不好收。时任村支书储书记开动脑筋创造了很多办法，要求党员干部带动自己的亲戚率先完成，所以绝大多数能够比较顺利地收上来，最难收的是极少数“钉子户”，给村级组织的工作带来了极大的难度。对于没有正当理由、“去一百次也不交”的硬钉子，村干部就要采取强制措施，如直接扒粮，有时候遇到抵抗，村干部应付不来就请乡联防队协助。计划生育和殡葬改革“一个管生，一个管死”，在政策推行初期同样遇到巨大阻力。林村农民生育观中男孩偏好非常强烈，村干部去做工作要背负着让人“断子绝孙”的骂名，而土葬观念也是根深蒂固。为了贯彻这两项政策，村干部不得不采取一些今天看来非常残酷的手段，并且经常要将乡镇联防队拉来，比如殡改政策刚推行时，私埋偷葬比较严重，村干部知道后必须去将尸体挖出来当场烧掉，甚至有人将尸体埋在自家牛棚里，也被村干部搜查出来，众目睽睽之下用汽油烧掉了。村干部做这些工作经常遇到各种危险，而且事后还可能遭到暗地的打击报复，比如被人放火烧稻草、毒死家禽牲畜等，储书记说当时他走在大街上许多人都不搭理他，但现在群众都理解他了，“知道这是政策，一级级下来的”“我不是无中生有”。 

　　小组长基本不参与上述工作，他们只起传达信息的作用，比如村里布置收税费，组长要去开会，然后通知本组农户，自己并不直接去收。连续在任三十多年的强组长说“我们的工作就是宣传”“收税费啊，计划生育啊，都不要我们去做”。 

　　小组长的工作主要是什么呢？储书记说小组长“只配合一件事，就是兴修水利”，除此之外，就是小组内部的土地调整。兴修水利是组长配合村干部做工作，而土地调整则完全是小组长去做，村里不干涉。 

　　兴修水利就是一年一度的挑圩。挑圩的工作相当繁重紧迫，组长必须带头。村级组织把义务工和任务段分配下来，组长要组织、带领本组的劳动力日夜坚守在圩堤上，而且要自行解决伙食。由于许多劳动力外出打工，留在家里的多是中年人和老人，还有妇女儿童，组织人工难度很大。分配到组里的任务段，组长会再分解到每家每户头上，各自负责自己的那一段，但质量常常得不到保证，完工的时候每一段都会呈现顶部窄底部宽的梯形，即虽然最底部是紧密结合在一起的，但越往上两段之间的间隙越大，群众干完了就偷偷跑掉了，扫尾填空工作最后只能由村组干部来完成。可见，挑圩工作中，组长要带头组织，还要多干活，吃苦受累，而待遇很低[5]，所以没人愿意当组长，储书记说那时候当组长的条件很简单，就是能够带领村民在水系治理中发挥作用，而所谓发挥作用就是带头吃苦受累，甚至吃亏。 

　　这里的土地调整非常有趣，每年都要调整一次，频率之高非常罕见。如此频繁地调整土地是与国家政策相悖的，但这是社区生存伦理的要求，不得不调（所谓“政策不准动，群众要生活”），村干部不好直接插手就由组长去做。林村土地调整方式比较简单：按时排队、多退少补。具体来说，就是把当年人口增加（娶媳妇或生小孩）的农户按时间排序，人口减少的（嫁闺女或死人）农户同样排序，后者把多出的田亩拿出来补给前者，如果当年增加的人口比减少的人口数多，田亩不能平衡，则顺延到下一年优先安排。遇到的主要困难有两点：一是田多的农户不愿退田，二是退出的都是下等差田。这些都需要组长去做工作，说服村民拿出一些中等田。要解决这些问题并不容易，山林组的丁组长说以前每次调地都“调昏了头”“人都跑瘫了”。 

　　很明显，兴修水利和土地调整直接关涉到农民生存，具有极强的公益性色彩，这也是税费时代村干部普遍不受农民欢迎，而组长却得到农民拥护的原因所在。 

　　2、税费改革后的村组分工 

　　税费改革后，村庄治理发生重大改变，税费征收任务没有了，计划生育和殡葬改革已实行多年，农民观念上已经接受，执行难度也不大，“两工”取消后水利兴修也改由政府直接负责，土地调整随着“二轮延包”政策落实而被禁止，村组两级五项难度最大的工作突然都消失了。村级组织开始疲于应付上级的各项检查，忙于填报表格和制作文字材料，随着科学化、规范化、制度化建设的加强，村级组织的科层化趋势日益明显，而小组长则基本没有什么工作，“就是传话”，基层组织和农民的直接联系大为减少。 

　　这种状况在2008年后迅速改变，F县强力推动农村国土整治和土地流转，基层组织重新获得大量治理任务，但现在的治理方式已经与税费时代迥然不同，相同的依然是村组之间的分工。 

　　国土整治和土地流转具有明显的政策性。林村最早的国土整治针对的是耕地，其目的是为了通过土地整理实现连片集中规模经营，即国土整治是为土地流转服务的，而土地流转是为了发展大规模经营，建设现代农业，F县实施的规模经营方式是引入工商资本，发展数百乃至上千亩的规模经营大户，这意味着对现有分户承包方式和小农经营模式的根本性改变，并非农民内生的需求，流转后农民只能获得每亩400斤稻谷的租金，对农民生活影响极大（王德福、桂华，2011），遭到了农民的强烈抵制。2010年，林村又推动新一轮国土整治，针对的是“闲置”宅基地，要求项目区农民搬迁到新规划的集中居住区，或到县城、乡镇买房，问题是，在项目实施的时候，集中居住区的新居刚刚动工，许多农民无处安身，只能借住到亲戚朋友家，这同样引起了农民的强烈不满。 

　　林村村干部也意识到了问题的严重性，村支书说“这个政策过急了些”“老百姓工作确实难做”，不过，这毕竟是政策，是上级政府的要求，“领导不看你广告，只看疗效”“拿下就行”（林村副书记语）。但是，税改后村级组织面临的一个治理困境是治权弱化（申端锋，2009），村级组织可以动用的治理资源非常有限，税费时代他们可以采取强制手段，但这种治理方式现在已经不能用了，“如果采取强制性的（手段），就不是以人为本了”。不过，话虽这么说，林村的这两项工作还是在村干部的强力推动下展开了，2600亩土地流转已经完成，而国土整治整村推进在我们调查时也正如火如荼的进行。 

来源：青年研究