摘要：建立市场经济体制以后，国家征地难以作转变身份的人员安置了，但补偿依然延续计划经济时期的做法，使农民不能参与工业化、城市化进程，不能分享土地增值收益，导致社会矛盾激化。我国现在的发展方式存在的主要问题，一是资源粗放利用，低效、浪费;二是“吃子孙饭”，透支未来;三是发展成果不能共享，利益分配不公，社会矛盾日渐突出。这些问题，都与现行制征地制度有着或直接或间接的关系。因此，转变发展方式，必须根本改变现行征地制度。“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定，是现行征地制度的两个最主要的理论支点。这两点，都已过时了，改革现行征地制度，需要进一步解放思想。
关键词：发展方式、征地制度、改革、解放思想。
社会主义市场经济建立前后，征地体现的经济关系存在重大区别
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍;二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障;由自己种口粮变为吃商品粮;由合作医疗变为公费医疗;子女由在农村上学变为可以到城市上学;运气好的，还可以享受单位分配的住房，等等。这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能象过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了;安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。这样一来，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出了。
比较一下计划经济时期的征地和现在的征地，不难看出其体现的经济关系有根本性的差异。前者是既要地也要人，体现的经济关系是让失地农民参与到城市化之中，分享土地改变用途产生的增值收益;后者则是只要地不要人，农民即使完全失去土地，也不能参与城市化，不能分享土地增值收益。广大农民把后者的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。
做上述对比分析的目的，并不是主张回归计划经济，而是从历史经验中，发现现实问题的症结，以便进一步完善社会主义市场经济体制。很显然，今后征地制度改革的方向，是使被征地农民顺利参与工业化、城市化进程，而不是把他们“一脚踢”出这一进程之外。
转变发展方式必须改革现行征地制度
我国现在的发展方式存在的主要问题，一是资源粗放利用，低效、浪费，破坏人与自然的和谐;二是“吃子孙饭”，透支未来，难以持续，孕育危机;三是发展成果不能共享，利益分配不公，收入差距、地区差距、城乡差距等，没有缩小反而扩大，甚至出现两极分化现象，社会矛盾日渐突出。这些问题，都与现行制征地制度有着或直接或间接的关系。
第一，土地利用粗放。
改革开放以来特别是最近十几年间，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52.21%，增加的土地主要来自于农村。据刘守英对相关统计数据的研究，2000-2007年间，全国建成区面积年均增长率为6.44%，而人口城镇化率的增速仅为4.55%，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。[1]我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳入城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”。就是说，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度，实际上大大超过两个百分点。
城市土地扩张了很多，人却没有增加那么多，人均占地就多了。我国城市人均土地面积，2000年为117平方米，2008年增加为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置;另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而香港10年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0.3%，高的也只有0.6%，而国际平均水平为1%。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20～30%甚至更高，而国际平均在15%以下。[2]
城市快速扩张，不仅导致耕地资源流失，还产生水资源稀缺、能源压力、环境污染以及挤占生态用地等问题，对土地生态安全也构成威胁。我国已是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的国家之一。
城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策，节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变，其主要原因就在这里。
第二，透支未来。
透支未来的主要表现是土地财政和土地金融。
土地财政的主要构成是土地出让金，及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。
房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。
从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。
土地金融是指政府用储备或掌握的土地，向银行抵押或质押，获取贷款，用于建设。这是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。按官方统计，2010年我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，[3]其中绝大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。
建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。例如，金融活动证券化产生的各类衍生金融产品，本质上都是透支，说白了，就是用别人的钱谋自己的发展，或是用明天的钱谋今天的发展。这对促进市场经济的繁荣，确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有类似的经历。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，玩所谓“资本腾挪术”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球，即是最新的明证。
我国土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%;中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20%，土地收益权质押融资约占70%。[4]城市经济依托土地财政和土地金融飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这是不容否定的正面效应。
但是，这种透支未来的发展方式，也积聚了极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究，地方政府负债的安全线，一是负债总额(包括实际负债和或有负债)不能超过当年地方财政总收入的70%;二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30%。[5]2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。[6]政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面，显然难以持续，如不加以改变，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。
应当特别指出，土地财政的形成，源于政府低价征地高价出让;土地金融的源头，也是政府征地。因此可以说，现行征地制度是导致形成透支未来的发展方式的重要制度基础。
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