“协同服务”：农村基层社会管理的创新模式

　　——浙江省舟山市岱西镇调查

　　摘要：中国20世纪80年代推行的“乡政村治”新体制取得了卓越的乡村治理绩效。但是，随着农村经济社会的迅速发展，农村社会出现的一系列新情况、新需求和新矛盾使得乡村治理与和谐发展面临着新的挑战。2007年以来，浙江省舟山市回应农村社会发展新需求，推行“网格化管理、组团式服务”，建构了以“协同服务”为主要特征的农村基层社会管理新模式，实现了农村基层组织的重构，创新了农村基层社会的协同服务机制。同时，这一机制创新也提出了一系列值得深入思考的问题。

　　关键词：“协同服务”；社会管理；农村基层管理；乡村自治；浙江省舟山市

　　基金项目:国家社科基金重点招标课题“中国特色社会主义道路:基于农民思想变迁的农村和谐有序发展研究”(09AZD003);2009年度教育部人文社会科学规划项目“村民自治发展中的地方创新机制研究——基于浙江经验的分析”(09YJA810024)

　　作者简介:卢福营(1962—)，男，浙江嵊州人，教授，博士，从事乡村治理与农村社会变迁研究。

　　20世纪80年代以来，随着人民公社体制的解体，中国农村普遍实行村民自治制度，这一制度有力地推动了农村基层民主建设和经济社会发展，并取得了卓越的乡村治理绩效。然而，随着农村改革的不断深入以及农村市场经济的发展和非农化进程的推进，农村社会出现了一系列新情况、新需求和新矛盾，对乡村治理与农村和谐发展形成了新的挑战。回应农村社会发展的新要求，创新农村基层社会管理方式，已经成为当前地方政府必须要面临的一个重要课题。2007年以来，浙江省舟山市开始实施“网格化管理、组团式服务”，构建了一种以“协同服务”为主要特征的农村基层社会管理新模式。本文将以浙江省舟山市岱西镇为例作一初步分析。

　　一、新时期乡村治理面临的新挑战

　　随着市场经济的不断发展，中国农村社会呈现出多元发展态势，农村社会成员出现了分层、分派现象，这导致了农村社会利益主体和利益来源的复杂化、价值观念的差异化。而农村社会元性、差异性势必诱发复杂的社会需求、社会和社会问题，如若处置不当，有可能引起农村成员的不满，甚至引发群体性事件。特别是江省舟山市岱山县岱西镇这样在较短时间内实现经济跨越式发展、完成社会结构性转型区，社会矛盾和社会问题势必表现得更为突出。

　　岱西镇位于浙江省舟山市岱山县岱山本最西部，全镇共有陆地面积25．9平方公里口1．5万。过去，该镇主要以渔业、农业为主统计，2005年全镇工农业总产值约5亿元。来，该镇充分挖掘临海资源优势，大力发展临业，仅用三四年时间即实现了从农业镇向工的历史性跨越。2010年，全镇实现工农业总30．93亿元，同比增长41．49%。其中，工业达30．19亿元，同比增长42．47%。征地、征地补偿款处置、失地农民就业、渔民农民生障、流动农民管理等一系列新问题在瞬间涌村治理面临着前所未有的挑战。

　　面对新形势、新情况、新问题和新任务基层组织如何顺应发展要求，不断提高自身会管理和社会服务能力，及时化解农村社会的各种矛盾，将直接关系农村社会的和谐与近年来，中国各级党委、政府进行了一系列相创新尝试。但是，农村基层组织的管理服务与农民群众不断增长的社会需求之间仍然存一定的差距，迫切要求农村基层组织以群众为导向，寓管理于服务之中，进一步实现农村社会管理的创新。

　　从20世纪80年代开始，中国农村实行村民自治制度，形成了“乡政村治”的治理格局。在“乡政村治”体制下，国家权力上收到乡(镇)一级，村庄层面不再设置政府机构，而由村级组织协助办理政务。面对农村社会发生的新情况、新问题，基层政府的农村公共服务依然沿袭着传统的条块分割、各自为战的工作方式和行政性的资源配置方式，这种政府管理模式显然已不能适应农村社会发展的要求。特别是在工业化、城市化取向的改革、发展过程中，政府长期坚持向“城市倾斜”的公共政策导向，导致了农村公共服务的严重匮乏。

　　从法理上讲，村民自治制度要求村民群众在自我管理的同时，实行自我教育和自我服务。这就意味着农村的社会服务功能在很大程度上需要依靠村民自治组织来承担。但是，“去社区化”和“去政治化”的农村改革［1］，使得村级集体经济衰微，村级组织无钱办事。面对新情况、新问题，农村干部也往往缺乏满足村民群众多样化需求的管理素质和服务能力。而且，村民自治背景下的村干部以兼职为主，他们在负责村级管理与服务的同时，各自从事着自己的劳动和经营，难以专心致志地开展社区管理与服务工作。近年来，根据政府的要求，渔农村进行了村庄合并。随着村庄规模的增大，农村基层社会管理服务的情况进一步复杂化。因此，要求村级组织和农村干部提供的社会服务能充分满足新时期村民群众的社会需求，在事实上存在着相当大的困难。

　　同时，改革开放以来的农村生产方式发生了根本性转变，由过去集体劳动转变为自主就业，开始了多元化流动与分层。农民的就业方式呈现出多样化特征，跨区域人员流动日益频繁，政府与群众、干部与村民之间的信息交流遭遇了新的障碍。过去邻里、亲朋间的互帮互助关系在农村现代性变迁过程中正在逐渐减弱，而农村社会组织、特别是服务性社会组织又发育迟缓，村民群众之间互帮互助式的自我服务在客观上呈现出弱化趋势。

　　因此，如何从农村现实情况出发，推进农村基层社会管理模式创新，优化农村社会管理服务资源配置，提升农村社会服务能力，不断满足日益增长和多样化的农村社会需要，已经成为当前农村工作的重点。

　　二、“协同服务”:农村基层社会管理的新模式

　　从一定意义上说，舟山市的“网格化管理、组团式服务”是地方政府积极回应农村经济社会发展新要求、主动探索农村基层社会管理创新种尝试。2007年下半年，舟山市政府首先在区桃花镇进行创新试点。2008年8月，在总点经验的基础上在全市范围内全面推行。岱则在实施“网格化管理、组团式服务”的过结合本地实际进行了一系列再创新，形成了的“协同服务”模式。

　　(一)网格化分区，责任性包干

　　如何在新的农村治理体制下把政府的管服务职能有效地延伸到农户、覆盖到整个农新形势下农村基层社会管理创新的新课题。市在“网格化管理、组团式服务”创新过程便于管理和服务，既尊重农村社会传统，又着村社会发展。在现有的社区(村)区划不变提下，以家庭为基本单位，根据空间特征、人量、居住集散程度、群众生产生活习惯以及干工作人员数量等情况进行网格化分区。渔农般以100～150户为一个管理和服务网格。镇下辖10个村，他们在原社区和村级组织设变的前提下，将5个社区、10个村的191个小组、6 218户渔农民划分为41个网格。同据岱西镇外来务工人员较多的特点，对外来实施“双网格”管理，即将各类租住在村民家外来人员统一纳入社区网格，对集中居住的居民单独设置网格。

　　在网格化分区的基础上，每个网格均配应的服务团队，具体负责本网格成员户的联服务工作。而且还借鉴经济运作中的承包实行管理服务责任包干制。

　　(二)整合化组团，协同性服务

　　过去，干部联系群众工作主要采取单独的方式。由于乡镇干部各自分管着不同类型作，难以全面了解农村政策和农村情况，因此访中，时常会遇到一些无法回答和解决的问难令村民满意。为方便有效地联系群众、服众，密切与渔农民群众的关系，岱西镇政府在化分区的基础上，整合多方力量，为每一个网备了一个专门的网格服务团队。网格服务团镇机关干部、社区和村干部为主，吸收民警、医生、信贷员、盐技员、工商管理员等参与。网格服务团队的服务责任区域是摇星社家村第4～6村民小组，服务团队成员由镇干代波任团长，社区、村干部徐丽珠、陈正章，民钧涵，医生金晶，教师王松国，信贷员赵永海员李忠国等9人组成。此外，该镇还广泛吸村后备干部、入党积极分子、优秀青年、社区生等参与网格服务团队。网格服务团队成员考虑个人的岗位职责、专业特长、年龄结构和·特点等因素，目的是能使网格服务团队高度整合，形成较强的综合管理和服务能力。

　　网格服务团队统一印制并向网格内的渔农民发放专门的联系卡。联系卡上明确写着每个服务团队成员的联系电话，以便渔农民群众有事及时联系网格服务团队成员。

　　根据调查，网格服务团队承担的主要职责和服务内容包括:第一，开展宣传教育。主要向渔农民群众宣传党的政策和法律法规，传播与农业、农村、农民相关的科学知识和其他信息，借此加强与渔农民的沟通，促使渔农民群众理解和支持党的政策和政府工作，提升民众对党和政府的认同度，促进渔农村的和谐与发展。第二，收集民情民意。他们深入基层，全面了解农村社会发展的客观情况和面临的实际困难，广泛收集渔农民群众的意愿和需求，为有关部门科学决策和有效管理奠定基础，为有针对性地开展农村基层社会管理和群众服务工作提供依据。第三，解决群众困难。当本网格内的渔农民群众遇到问题和困难时，网格服务团队有责任提供服务。由于渔农民的家庭情况各异，所以，需要网格服务团队提供服务的项目也复杂、多样。主要包括:(1)政策和信息咨询;(2)解决日常性公共服务中遇到的问题，特别是诸如孩子上学、办理证照、宅基地审批之类事宜;(3)处理农村基层社会管理中的一些棘手难题，如土地款的处置及其引发的矛盾、失地农民的就业、邻里之间的矛盾等等;(4)提供应急服务，当服务对象发生应急事件，网格服务团队成员有义务提供必要的帮助。第四，服务生产经营。网格服务团队在承担一系列民生服务的同时，还努力为渔农民群众的生产经营提供一定的服务和帮助。诸如帮助联系和解决生产中遇到的用电、用水、用地问题和经营中的资金、贷款困难，开拓产品销售市场，提供企业招工与农民找工的相关信息等，切实为渔农民致富提供服务。

　　在实践中，网格服务团队采取了一系列富有特色和新意的服务方式，具体包括:其一，集体走访。相关制度明确规定，网格服务团队应经常集体走访渔农户，提供“面对面”的服务。集体走访服务对象每年不少于4次，以便与渔农民保持密切联系。通过走访了解村庄情况和民众的意愿及需求，现场提供所需的政策和信息咨询服务，并处理一些常规性的问题和事务。岱西镇根据网格服务团队成员都是兼职人员的工作实际和渔农民白天大多外出劳作的实际，实施“网格驻夜走访”制度，即把镇领导成员、机关干部、社区和村干部、民警等按网格联系区域分成10个小组，在镇、社区驻夜走访渔农户。规定每月10日、20日、30日为集体夜访日。走访中，网格服务团队时常遇不到服务对象的问题。为解决这一问题，岱推出了“网格民情约谈”制度。将网格民情卡贴在外出村民家门口，留下联系方式，预约走访时间。为凸显网格服务队员的身份，又了挂牌走访制度。通过挂牌亮出网格服务队身份，以便于群众识别和联系。其二，委托网格服务团队接受渔农民的委托，根据各成工作岗位和专业特长等进行分工，直接帮助办理一些公共服务项目或者负责向有关政府部门传递渔农民的服务需求，联系和督促其相应的服务工作等等。如若因各种原因不能的，则及时地向委托人做好解释工作，以便获众的理解。其三，协作商办。对于一些较为的问题，特别是一些群众生产生活中的急事、烦心事，网格服务团队将采取集体讨论协商、合作处理的方式予以解决。通过集中的智慧和资源，发挥众人的专业和特长形成性力量，协同提供有效服务。

　　(三)信息化管理，一体性运作

　　为保证和提高基层社会管理水平和服率，舟山市利用现代信息技术和市属各部门域网和数据库开发了一个综合性、集成式、共的“网格化管理、组团式服务”信息管理系信息网络连通到县(区)、乡镇(街道)和每一区(村)［2］。各乡镇(街道)、社区(村)均设息站，配备专职信息员，专门从事信息平台管护及信息输入、反馈工作。

　　该信息管理系统分基础数据、服务办事互动、工作交流、民情日志、系统管理6个模有数据查询及统计、短信互动、工作交流、网事等功能。渔农民的服务需求信息以短信或走访方式收集后输入信息系统，系统立即受理，并按内容分类和流转程序传递给全市各职能部门，要求相关部门限时办结，办理结短信方式或由网格服务人员直接反馈给当确保群众反映的问题和服务需求得到有效同时，鼓励和督促网格服务团队成员利用工流平台撰写电子民情日记，记录工作情况和体会，并作为考核干部转变作风、联系服务发挥职能作用等方面表现的重要依据。

来源：学习与探索