导读：伦敦经济学院亚洲研究中心的阿萨·胡塞恩撰写的《农村社会保障的现状与趋势》一文对当前处于经济与社会转型中的中国农村社会保障体系的现状进行了探究。文章首先从制度层面概述了目前中国社会保障体系的情况，在此基础上对中国农村的社会保障体系改革进行了分析。文章认为当前中国农村社会保障体系改革的优先选择对象是农村合作医疗体制的发展和农村医疗保健制度的完善；而针对城市化进程要努力消除社会保障体系中的城乡分化状况；在具体的操作层面上则要处理好中央与地方管理权限的关系问题。现将文章主要内容介绍如下。

　　一、引言

　　从社会保障和社会福利的角度来看，整个改革时期，中国农村有三个方面的发展引人注目：第一，随着农村集体所有制经济的转型，农村贫困人口大幅下降。第二，大量人口从农村涌入城市，城市的外来人口几乎被排除在社会保障的范围之外。第三，以农村集体所有制为中心建立的社会保障体系过于松散，对农村地区需要建立新的社会保障体系的认识滞后。

　　改革开始以来，中国农村贫困人口的减少无论是在数量上还是在速度上都是引人注目的。从把原来归集体所有的土地以长期租赁的形式分给农户开始，农村的贫困人口呈下降趋势。这不仅刺激了经济的发展，实现了增产增收，而且保证了农业收入在最广大的农村人口中进行分配，尽管存在着一定的不公平现象，但这在很大程度上与个人所在地的气候和地理位置有关。到20世纪90年代，贫困人口仍在减少，但速度明显放缓。显然，单纯的经济增长不足以维持贫困人口下降的趋势了。相关政策的出台势在必行。

　　在1959—1961年的自然灾害时期之后，严格控制人口从农村迁入城市成为中国经济和社会的长期特色。“户籍登记”(户口)是控制人口流动的根本措施。此外，为每个农户提供一块土地成了维持城乡之间在社会保障上存在明显差异、拖延农村的社会保障体系建立的正当理由。户口成了划分“固定居民”和“外来人口”的一种机制，外来人口(移民)和固定居民在获得诸如基础教育、就业机会等社会利益的机会上是存在差异的。由于大量人口被排除在社会保险和享受社会救济金的范围之外，所以外来人口的境遇意味着社会保障的覆盖范围存在着巨大的盲点。

　　农村经济的非集体化对农村的社会保障产生了负面影响，其中受影响最严重的是农村基础医疗保健网络和农村合作医疗保险体系。到1985年为止，只有5%的村民享有农村合作医疗保险，这与1978年有80%的村民享有农村合作医疗保险形成了鲜明的对照。造成这种局面的原因有两个。第一，包产到户减少了地方政府可使用的资金，过去以政府为单位，现在以家庭为单位，这也迫使政府缩减了用于社会和公共服务的补贴；第二，农村合作医疗体制和赤脚医生因为被等同于文化大革命的错误而消失了。从20世纪90年代初开始，重建农村合作医疗保险成了政府的一项基本政策。随着2003年“非典”危机的到来，重建农村合作医疗保险更是成了头等大事。

　　本文旨在提供一种把社会保障当成“体系”的视角并对发展中的社会保障体系作出评价。

　　二、三个转变

　　现有的社会保障制度发挥作用的环境和变化的趋势是由中国在过去20年里所经历的“三个转变”决定的： (1)人口学意义上的转变：人口总数趋于稳定或有所减少； (2)经济发展模式的转变：经济发展从总体上完成了从农业经济向工业和服务业占主导的城市经济的转变； (3)经济体制的转变：从计划经济向社会主义市场经济的转变。第一个转变对于城市和社会保障体系有着重大意义。第二个转变对农村的经济和社会产生了重要影响，开始于家庭承包制的经济体制转变改变了农村的经济与社会。

　　1.人口学意义上的转变

　　中国所经历的人口学意义上的转变与出生率下降相关联，同时伴随着人口年龄结构的变化。除人口增长率下降之外，人口老龄化也加快了，其表征之一就是中年人增多。预计这种趋势会持续几十年并产生以下三种与社会福利和社会保障密切相关的结果：第一个结果是老年人在人口中的比例上升；第二个结果是15岁以下儿童的比例下降；第三个结果是劳动力中年轻人的老年亲属的比例增加。农村和城市人口的年龄结构变化趋势不仅受到出生率的影响，还受到人口迁移的影响。

　　如果单独从老年人在人口中所占的比例或者其与正在工作的成年人的比例这一点来看，城市人口赡养老年人的负担比农村更重。但无经济能力的人口还包括儿童在内，争论的焦点在于对人口变化的经济学内涵进行分析需要把老年人、正在工作的成年人和儿童都考虑进去，从而对人口结构进行全面的分析。就无经济能力的人占总人口的比例和正

　　在工作的人占总人口的比例而言，农村的负担是最重的。

　　对社会保障而言，老年和壮年的百分比上升意味着什么呢?假如老年人的生活水平没有下降，那么赡养比率的升高意味着老年人消耗国内生产总值(GDP)的份额呈上升趋势。如何为这些增加的费用寻找经济来源呢?目前，存在着三个主要的资金来源，按照重要性的顺序，它们分别是：第一个也是最重要的来源是家庭；第二个来源是社会保障体系(包括老年补助金、社会对贫困老人的救济金)；第三个来源是个人储蓄。在农村地区第二部分被忽视了，老年人比例的增加所带来的大部分费用仍将由家庭来负担，同时，家庭还要负担抚养孩子的大量费用。建立覆盖全民的养老金体系应该成为一个中期目标。目前，只有不到半数的城市劳动力被养老金机制所覆盖，而农村劳动力则被排除在该机制之外。存在小范围的农村养老金机制，但仅有5400万人(仅仅占农村劳动力总数的11% )从中受益，并且它只提供最低生活费用的一部分。虽然关于中国养老金问题的讨论绝大部分集中在城市，但是赡养老人的问题在农村要比城市严重得多。不仅因为农村的老人没有养老金，而且随着农村的劳动力不断向城市流动，在不远的将来，农村里老年人与青壮年之间的比例仍会高于城市。

　　2.经济发展模式的转变

　　中国经济的发展和其他国家一样，涉及两个内在相关的过程，并产生了广泛的社会经济后果。这两个过程是：人口的迁移(主要是从农村迁往城市)以及相关联的城市化；劳动力从农业转向工业和服务业以及相伴随的从自给自足转向以工资为生。这些过程在很大程度上与农村人口有关并因下述两个特点而具有了中国特色：第一是由来已久的户籍登记制度；第二是1978年开始的家庭联产承包责任制取代了有几十年历史的集体所有制。

　　在中国，农业在GDP中仅占14·6%，类似于中等收入国家的水平；而农村人口在总人口中所占的比例高达49%，类似于低收入国家的情况。对于这一现象的可能解释就是，户籍登记制度阻碍了农村人口向城市的迁移，对放弃所分配的集体所有土地没有补偿或者仅有数目很小的的补偿，这些共同造成了本不应该存在的、大量的劳动力束缚在土地上的现象。

　　尽管障碍重重，但是从改革开始以来，劳动力和人口的流动仍呈上升趋势。与经济改革同步，政府对人口从农村迁入城市的控制也有所松动。人口迁移的规模对社会保障至关重要，因为移民与固定居民在就业、住房和公共服务方面所享有的机会是不同的。除了很少的省份和城市，他们都被排除在社会保险的范围之外，并且无权享受城市居民的贫困救济。结果是，越来越多的人在他们的居住地被看成是“外地人”，尽管他们在这里生活、工作了很长时间。广东是个例外，允许流动人口参加社会保险。如何把外来人口纳入社会保险的范围是下面要讨论的问题。

　　与劳动力从农业中转移出去以及人口流动密切相关的是城市化，城市化使人口和经济活动变得集中，这不仅为体力劳动者增加了就业机会，同时也产生了新的问题，比如环境压力增大了。同其他国家一样，中国的城市化有两种形式：第一种形式是开拓现存的城市居住地，吸纳流动人口；第二种形式是把农村地区城市化。这就牵涉来自农村的劳动力如何转向工业和服务业而不发生迁移的问题，为此，政府发出了“离土不离乡”的号召。和国际经验相比，第二种形式在中国占主导地位。这种形式中潜藏着的推动力量成就了乡镇企业。从1979年到1984年，乡镇企业加快了农村经济非公有化的进程。乡镇企业中劳动力的迅速增长一直持续到1996年，但之后便只有细微增长了。这样一来，“没有移民的城市化”就不再像过去那样重要了。人们逐渐意识到出台新的户口登记标准和户口变更程序的重要性。由于对农村经济的根深蒂固的看法，乡镇企业的职工仍旧不被看作是领取报酬的工人，社会保险和许多劳动法规都不适用于他们。

来源：中国农村研究