国家介入与农民参与：兼论“用水户协会”的效度与限度
摘要：“农民用水户协会”作为灌区体制进行参与式管理改革的经验，已经在全国普遍地推广开来。这一来自国外的经验理论如何在中国本土生根发芽，是需要探索的问题。本文以甘东灌区这一样板为例，来探讨灌区管理中“农民用水户协会”的效度与限度，并进一步分析灌区管理的主体应该如何运作，国家在灌区管理中应当承担何种责任。由于农业灌溉没有利润空间、市场主体不愿进入、农民参与不足，用水户协会并不能解决自身产生的问题，这时更需要结合国家力量来达到可持续发展。
关键词：农民用水户协会 参与式管理 灌区管理 国家
一、研究背景
中小型农田水利工程管理失效似乎是全国性的问题，虽然中国乡村保存着数量众多的水利工程，却因管理制度落后的问题而出现“治理性干旱”，近年来频发的干旱也折射出中国农田水利管理制度的缺位。水利农田如何治理，不仅是一个紧迫的政策性问题，更是一个需要深入探究的学术问题。当前我国灌区管理制度正在发生剧烈变革，传统的集权化的、政府主导的灌溉管理模式逐步瓦解，社会呼吁以更加民主化、社区化的管理模式来替代传统模式。“参与式管理”理念作为世行推介的“先进”经验，在国内的发展领域一度成为公共话语，作为这种理念实践的“农民用水户协会”也在近年来如雨后春笋般建立起来，按照理论设计的模式吸收更多的用水户参与管理。我国从1996年开始在一些地区进行了“参与式灌溉管理”试点工作，并逐步在全国范围内推广成立用水户协会，截至2010年，全国共成立两万多个用水户协会，然而成功运行的用水户协会很少。
“农民用水户协会”是否水土不服，参与式管理理念是否值得反思？就在这种先进经验方兴未艾之时，已有部分学者对此进行了深刻研究。参与式灌溉管理在我国尚处于起步阶段，国内不少研究仍停留在对国外经验的介绍方面（冯广志、谷丽雅，2000；钟玉秀，2001, 2002；许志方、张泽良，2002），也有一些研究者开始试图对用水户参与灌溉管理在我国的具体做法进行概括和总结（穆贤清，2004；张永来，2010）。一些来自经验调查的研究则对“用水户协会”的绩效存在怀疑，仝志辉（2005）、罗兴佐（2004）在微观层次上具体探讨灌溉管理制度存在问题及改革的效度。国内不少研究者也注意到参与式灌溉管理改革，成立用水户协会并不能一劳永逸地解决灌溉管理存在的问题，灌溉系统的可持续性仍然面临各种挑战。首先，用水户参与管理和监督作用有限（张陆彪、刘静、胡定寰，2003；仝志辉，2005；陈靖、阚世钻，2008）；其次，用水户协会管理人员文化素质、业务素质普遍偏低（张永来，2010），再次，用水户协会在监督、制裁和激励的机制方面还不完善，亟待改进。这样一种反思精神是学者进行研究时应当持有的立场，对于中国灌区进一步发展具有深远助益。
农田水利管理改革是事关国计民生的重大问题，任何改革的主张都需要经过实践的检验和充分的讨论才能看到其成效。正如“参与式管理”与“用水户协会”的改革，切不能盲目追随国外“先进”经验的时髦话语必须要在对具体改革试点的充分调查中提炼问题、总结经验，这才是应当持有的学术态度。为了考察灌区参与式改革的效度和限度，笔者所在的团队在位于西北的甘东灌区进行了7年的追踪调查，本文试图分析“农民用水户协会”在甘东灌区的实践效果极其机制，以对该问题能有更深入认识。
二、甘东农民用水户协会：一个经验样板
甘东灌区位于甘肃省中北部某县境内的沿黄河川坪地带，依靠黄河提灌来灌溉境内的农地。甘东灌区最早兴起于明代的自流渠道，1953年新中国建设柴油机提灌，发展了本地的灌溉事业。到2001年，甘东已经成为受益面积10300亩的中型灌区，人均占有水浇地1.0亩左右，是甘肃省沿黄灌区的高效农业区之一。而在经历了大集体时代和改革时候后，到90年代中期“三农”问题凸显，因农业的整体性危机导致灌区管理再难维持。1997年甘东灌区被确定为甘肃省用水户参与式管理试点单位，成为全国第一处实施整建制参与式灌溉管理改革的万亩灌区。1998年，由省水管局牵头，市、县水利部门及当地政府配合，开始了“用水户参与式灌溉管理”的体制改革。1999年8月白银市东坪电灌用水者协会正式成立，协会制定了章程和各项制度，在民政局注册登记，协会下设执委会。按照参与式改革的程序，会员代表大会选举产生了执委会。在管理机构改革之后，协会立即进行了管理体制改革，主要进行了配水到户和计量收费的实验，获得了初步的成功。成立了农民用水户协会的甘东灌区进行了内部管理体制的改革。首先是工作人员的聘任摆脱了冗员冗费的问题，定编、定岗、定则的基础上实行公开招聘；建立了领导岗位补贴、技术工人职称补贴及突出贡献奖等激励机制。其次是建立适合市场经济规律的供水关系，即“协会+农户”的供水模式，直接由电灌站供水到户、收费到户。再次，进行了水价和水费计收管理改革，按成本收费，并做到了计量的科学准确。最后，发展了大棚蔬菜灌溉工程，扩展了水费来源。
由于灌区“农民用水户协会”是在省市部门指导下进行的制度尝试，因此迅速成为全省模仿的样板，甘东灌区因此也成为知名的“模范灌区”，获得了诸多奖项，也接待了国内外大量考察团。
三、农民用水户协会改革的绩效
农民用水户协会改革在什么程度上获得了成功，这需要从甘东灌区的运行现状来进行总结。甘东灌区的“农民用水户协会”改革是在面临管理困境时所作出的制度尝试，因而改革的绩效大多在于解决之前管理制度的弊端。原本由“电灌站+社长”的管理模式下，灌溉的整个过程发生在供水的电灌站和管水的社长之间，农民在灌溉中完全受制于两个主体的自利行为，电灌站通过供水收费来获得部门利益，社长通过提取剩余来获得个人收入，因此将管理的成本转嫁到了用水户身上。正因为如此，制度变革意图将农民纳入到管理体制中来。而由农民参与的协会在多大程度上解决了社长管理时期所面临的困境？这是我们考察用水户协会绩效的一个出发点。
首先，通过技术化的手段解决了用水中的“搭便车”行为，使得用水户之间产生了相互监督，以这种方式参与到用水秩序的管理中来。在社长管理时期，不交水费也能灌水，偷的是“公家的水”，没有人会为了公家的利益去制止、指责，规则缺乏监督机制和惩罚机制，因而是脆弱的。配水到户后尽管规则仍然是“先交水费，再灌水”，但是规则实施的环境变了。而配水到户后，灌溉用水是单个用水户的，“偷水”直接侵害了用水户的使用权，是违法的。同时，用水户对自身利益的关注使他们自主地进行这种监督，这种监督的有效性超过了一切制度设计。因此，同样的规则在配水到户的制度安排下有了强大的生命力。事实也证明了这一点，水费的上交率几乎达到100％。
其次，在“配水到户”的制度安排下，用水户是以户为单位和电灌站进行交易，改变了社长管理时期以社为单位的交易模式，在既定的灌溉时间内的灌溉用水的使用权完全属于该用水户。时间是产权的边界。在社长管理时期，灌溉用水的使用权是全社的，这是一种共有的使用权，而灌溉用水理所当然的成了公共资源，因而有了“公地悲剧”。而“配水到户”后，全社的灌溉时间被分成了每一个用水户的时间的加总，每一个用水户的时间是独立的。灌溉时间的细分使产权也进一步分解。这就将共有的使用权分解成了私人的使用权的加总。不过私人使用权有明确的界线，这就是灌溉时间。这样，在社长管理时期的灌溉用水是“公共资源”性质，而此时却具有“私人物品”性质。产权界定清晰，公共资源的“过度使用”“拥挤效应”也不复存在。现在的灌溉用水是用水户付过费的，是属于用水户一个人的，“过度使用”不仅要付更多水费，而且于农作物也毫无益处，因此灌溉用水的量接近于需求量，大大节约了用水。
可以看到，参与式改革、用水户协会，以及将“配水到户”制度扩展到整个灌区，对于社长管理时期的配水机制是一个成功的变革，破解了灌溉管理制度中存在的困境，成功的解决了社长管理时期灌溉用水作为公共资源所固有的“过度”和“无序”使用问题、水费拖欠问题、水价过高问题。这两点绩效正是协会改革的重要内核，并在短期内收到了良好的效果。问题在于，这种改革在何种程度上体现了用水户的参与，灌溉体制发生了何种实质性的变革？
四、灌区管理中的农户、国家与协会组织
不可否认甘东灌区通过制度变革解决了一直存在的管理难题，也在短期内收到了实效。我们更要去探索的是改革过程中各主体是如何发挥作用的，以及新的管理体制的核心特征。前文的分析展示了甘东灌区改革所取得的成功，在克服“电灌站+社长”的管理模式所固有的问题时，农民用水户改革是有力的，并且通过机构改革来打破了这种管理的关联，重建了“用水户协会+农户”的模式。
（一）用水户改革中的农户、国家与协会组织
1.国家的介入
“电灌站+社长”的管理模式下，电灌站作为基层与农业生产密切相关的站所，在行政上隶属于乡镇，同时又是县级水务部门的派出机构，这种“条块”共管的机制也形成了电灌站的尴尬地位。在行政地位上隶属于乡镇，在业务功能上又属于县级部门，这种并不算模糊的分工关系，却往往在遇到问题时被“条”和“块”踢皮球，国家扶持资金的下放也得在条块之间进行协调。虽然如此，农业灌溉却在国家的指导下执行的相对较好，在乡镇的要求下不能随意提高水价或者停水影响生产；在水务局的指导下能进行日常的工作和业务训练。条块共管为电灌站提供了压力，保证了农业用水的提供；但因管理制度造成的问题，则被条块所退让，最终由电灌站一力承担。
而在灌区的改革过程中，由省级部门出面，打破了基层的“条块共管”却又“条块分割”的结构，由上级部门直接介入体制改革。由省水利部门牵头，整合了水利部农水司、省政策研究部门、市县政府和市县水务部门，共同为改革营造政策环境。节水增效项目为灌区带来了100万元的资金，从中拿出20万对灌区常规工程进行大规模节水改造，加大了灌区渠道的衬砌率、更新了设备和灌区工程设施。灌区工程整体质量有了很大提高，同时，职工工资也有了大幅提高，收入提高的激励促使电灌站职工积极推动改革，而改革也确实极大地增加了职工的福利。
可以说，来自国家力量的支持，才使得电灌站突破“条块分割”的体制，进行这种颠覆性的制度试验；国家扶植资金的大量投入，使得灌区得以改造软硬件设施，为管理体制变革提供基础。国家在改革中的作用必不可少，通过动员多部门、下拨资金的方式来打造了这样一个改革的“明星”。
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