今年7月笔者在赣南农村进行调查时发现了一个值得关注的现象即村庄土地财政。不少村庄在新农村建设的过程中利用规划新农村建设时候，村干部从村民手中低价购买土地转而高价以宅基地的形式卖给村民，由此生成了村庄的土地财政。下面我们以赣南布村为例，对村庄土地财政的生成及其影响进行介绍。

　　土地财政在新农村建设中生成

　　2006年到2007年，村委会从下湾村民小组共征地约5000平方米，当时的土地是以12元每平方的价格征收的并将其规划为了新农村建设点，这个新的规划点被称为南头。在为新农村规划点提供基础设施的基础上，村两委将征收来的土地划分为20余个宅基地，出售给农户。这个时候宅基地的价格是每平方米115元，在一年后这个价格上涨为每平方180元。出去上级相关部门收取的费用之外，村两委可以从每平方米宅基地的转卖中获得将近60元的收入，而5000平方米的宅基地共可以获得30万元左右的收入。再考虑到，村委会在征地之初给予农户每平方米12元的补偿，村集体就有了20多万元的收入。从购买宅基地的村民主要来自北头自然村，在整个自然村范围内，北头是唯一的一个没有进行新农村规划和建设的居民点。

　　村级公共财政是如何实现的呢？这是需要我们重点关注的问题。村干部其实是处于村民和上级政府需要与要求之间的夹缝中而求得生存的。税费改革之后，村干部的日常工作是有减轻，但是这并不意味着工作量和工作难度的下降。上级要求的各项工作，如新农村建设和文化大院等都需要村两委有一定的资金投入，若是不能完成上级下达的各项任务，村干部的工资就会被克扣，村级建设项目也不会得到相关部门的支持。所以村干部是有寻找额外的集体收入来源的压力的。而另外一个方面，税费改革之后，随着新农村建设过程的展开以及服务型政府思想的不断灌输，村干部也在面临着村民们提出的越来越多的公共品供给和公共服务的需要。而这些愿望的满足都不是凭空实现的，为了增加基层组织的权威性和号召力，村干部也必须想办法增加集体的收入，以为公共品的供给充实财力。这是来自村民方面的压力。来自上级政府和来自村庄内部村民需要的压力形成了一股压力的合流，这种合流使得村干部处境艰难，他们想尽办法为集体增加收入，当然在这个过程中，村干部也可以多少增加自己的收入。增加集体收入的过程是隐性的，但是村民们却都看得清楚，只是没有什么证据。其实不仅仅是村集体，乡镇政府其实也面临着空壳财政的问题，在宅基地收费的问题上，实际上就是乡村两级组织的合谋与利益分享。

　　按照上级政府的规定，村两委的正职务干部每一个月的补贴为500元，其中的100元用来缴纳社会养老保险。剩余的400元资金又分为两个部分，其中一部分300元为村干部的固定补贴，另外的100元作为绩效工资。为了调动村干部的积极性，县乡财政每个月可以最高配套200元作为村干部的奖励收入。也就是说，如果村干部每个月的工资都干得很出色，上级政府的考核也相当满意的话，村干部每个月可以获得的收入是600元。这样的工资水平，在全国来看都是比较低的。副职干部每个月最多可以获得550元的收入。如此低的工资水平，村干部想获取灰色收入就是很容易想象的。

　　布村没有任何的集体收入，没有集体的机动地，没有集体山林，公共开支全部都是依靠上级的转移支付。而在获得的转移支付中，大部分就是村干部的工资。除此以外，村集体可以支配的公共开支就极少了。上级给予的转移支付每年数量还不一定，但是基本上是2.5万元。转移支付中的主体部分是村干部工资，因为工资具有考核的性质，所以转移支付也就带有浮动的性质，村干部的工作做得好，村集体获得的转移支付资金就多，工作做得不好转移支付资金就少。为了改善村干部的处境，从去年4月份开始，村干部每个月获得有60元的燃油补贴。除了转移支付收入之外，一些专项工作也可以得到上级的财政支持，如对新农村建设完成情况好多的村庄给予2000元的奖励；在建党节时下拨专门经费，搞民主生活会或其他活动；计划生育收取的社会抚养费也按照8‰的比例进行返还。三八妇女节和八一建军节的时候也会有几百元经费下拨大村里。

　　土地财政的负面效应

　　在新农村建设的过程中，土地财政的出现增加了改善生活的支出，也降低了中央惠民政策的合法性和权威性，减弱了村民对政府政策的认同与支持。土地财政让新农村建设惠民和便民的目的发生了变异，村民尽管也得到了一定的实惠，但是其却在这个过程中付出了大量金钱和精力。

　　土地财政在村庄的实现是村民分化的一个结果，不同的村民对于建房的选择能力是不同的。年轻人和有实力的家庭可以选择搬迁到基础设施好的规划点开始新的生活，但是年迈和家庭经济条件差的家庭只能坐守着破落与衰败。村民分化是一种正常的现象，但是不合理方式或者是快速的分化容易在人们的心理层面引起波动，若是这种波动不断强化的话就容易出现群体性事件和个体性极端事件。农民分化是土地财政的结果，同样也会不断地强化这种分化状态，长期下去就会形成农民社会结果的固化。固化的社会机构缺乏足够的流动，因而也就缺乏释放社会不满的“安全阀”，所以对此我们要引起足够的注意。在城市，土地财政的这种分化效应则表现得更加明显。

　　土地财政消弱了基层组织的治理能力。在调查中我们发现，对于村干部转卖宅基地的事情，村民们表面上没有什么怨言，但是当遇到像我们这样的外来人时，他们却都对此事表现出了不满。这种不满在宗族性村庄内因为宗族力量的对比而被压抑，但是村民们内心却对村干部的此种行为颇有微词。土地财政降低了村干部的权威，也疏远了与村民的距离。土地财政的后果是村民难以信任村干部的工作，在诸多的工作中表现出对村干部的消极抵抗即村民主要采取逃避、拖延和打折扣的方式应对村干部需要村民配合的工作。

　　作者：邢成举

　　（作者单位：中国农业大学人文与发展学院，华中科技大学中国乡村治理研究中心）

来源：三农中国