我国农村基层民主自治的法律演进、实践困境与路径选择
摘 要：从农村基层民主发展的进程来看，我国村民自治经历了由“大民主”向“制度民主”演进的阶段，其中《中华人民共和国村民委员会组织法》扮演了重要角色。法律在完成重大修订后，扩大了农村基层民主自治的参与范围，进一步规范了村级民主选举、民主议事、民主管理和民主监督的程序。但基层民主建设毕竟是长期和系统的工程，我国村民自治之路仍存在村民参与内在动力不足、自治权与行政权冲突等问题，需要在主体定位、宏观政策、民主程序、制度保障等多方面形成路径合力，以确保农村基层民主建设稳步发展。
关键词：基层民主; 村民自治; 行政权; 民主程序
作为我国政治文明建设的基础性工程，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的基层民主建设是改革开放以来我国农村最引人注目的重大实践。2011 年第六次全国人口普查数据显示，目前我国居住在农村的人口为 6． 741 5 亿，占总人口的 50． 32%，可以说在中国这样一个人口大国，农村基层民主建设是涉及亿万农民切身利益的民主政治活动，农村的基层政权和民主政治建设是关系整个国家社会稳定和政治发展的重要因素。
我国农村基层民主建设以村民自治制度为实现载体，兼含政治民主、经济民主和社会生活民主等多方面内容。正如邓小平同志所言，“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”①
一、农村基层民主建设面临的新情况
托克维尔在谈到相当于我国“村”层级的美国乡镇的时候，曾提到，“乡镇是自然界中只要有人聚集就能自行组织起来的唯一联合体。……乡镇是自由人民的力量所在。……在没有乡镇组织的前提下，国家虽然可以建立起自由的政府，但它却没有自由的精神。”②中国的村民自治，是“党领导下亿万农民的伟大创造”③，它的诞生和发展是中国基层民主政治的一大特色，具有重要的意义。
经过二十多年的民主自治实践，村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度、村务公开制度等“三项制度”和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等“四个民主”在农村得到了实施，广大农民增强了民主自治意识，提升了民主素养，村民自治成为了农村的“民主培训班”。但是随着经济的发展，我国农村社会正在经历深刻的变化，并由此产生了一些新情况与新问题。
首先，经济生活的逐渐市场化使农民经济收入提高的同时，主体意识相应增强。“在现代化国家，政治参与扩大的一个主要转折点就是农村民众开始介入国家政治”①，村民更加关心村级事务管理，更加关注村委会成员的工作成效和日常行为规范。其次，伴随着多元文化观念的激烈冲撞，我国农村生产方式和社会组织结构正经历着前所未有的改变，农村中形成了新的利益群体，各阶层在维护自身既得利益的过程中产生了不同的利益诉求。如何有效整合和协调各阶层的利益关系，成为对农村基层组织执政理念、执政方式的重大考验。②第三，农村社会阶层不断分化，农业劳动者、农民工、村务管理者、知识型职业者、自主经营者之间的群体特征愈加清晰。我国农村社会阶层结构的巨大变化不仅预示着农村社会生活基础的深刻变迁，而且也影响着农村政治生活及其未来发展，特别是直接关联农村基层民主政治的建设和发展。第四，农村阶层分化后农村“精英”流失，非制度化政治参与在农村有扩大的趋势。③农村阶层分化使农民区域间迁移、城乡间流动加剧。农村外出就业的人口中包含了农村大部分“精英”，从而形成一系列包括农村劳动力的老龄化、低学历等问题。较高素质的农村“精英”的流失，弱化了原有的农村组织的功能，使农村经济稳定发展的人力资本基础有所动摇，并给农村中的非主流意识形态和非正式组织让出了空间。
二、我国农村基层民主自治的法律演进
从农村基层民主发展的进程来看，我国村民自治经历了由“大民主”向“制度民主”演进的阶段。从缺少制度规范的初始阶段的“大民主”发展到由法规作为刚性约束的“制度民主”阶段，《中华人民共和国村民委员会组织法》扮演了至关重要的角色。
《中华人民共和国村民委员会组织法》基于“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主”的立法目的而制定，自 1988 年试行十年后，于 1998 年正式施行，对于推动我国农村经济社会发展、完善农村基层群众自治制度发挥了重要作用。数据显示，截至 2008 年底，我国共有村委会60． 4 万个，村委会成员233． 9 万人; 95%以上的村委会实行了直接选举，绝大多数村进行了7 次以上村委会换届选举; 形成了一支比较稳定的村委会干部队伍，村委会主任的连任比例在 50% 以上。④《中华人民共和国村民委员会组织法》的实施使村民自治这种由农民自发创造，基于个体理性而达成的集体行动获得来自法律层面的保护。
近年来，随着工业化、城镇化、市场化对我国农村影响的不断加深，实施村民委员会组织法的环境发生了深刻变化，村民委员会组织法的部分条款已经无法适应现实的需要。2010 年 10 月村民委员会组织法完成了二十多年来的首次大范围修改并获得通过，就法律涉及的人口之众、地域之广而言，其变化无疑是我国立法实践中最值得关注的事项之一，也是我国农村基层民主自治发展的重要里程碑。修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》( 以下简称《村组法》) 中增加、细化、修正和完善了大量有关农村基层民主自治的保障性内容。
首先，通过实行选民登记制度和非本村村民在村民会议中的列席制度，扩大了农村基层民主自治的参与范围。选举，是选民行使民主权利的行为和过程。《村组法》第十三条规定：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：( 一) 户籍在本村并且在本村居住的村民;( 二) 户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民; ( 三) 户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。”登记对象中第二类主体的规定更加尊重户籍在本村但不在本村居住这一群体的选举权利和选择意愿。第三类主体则囊括了“非本
村村民”，将流动人口有条件地纳入选民登记的范围之内，初步打破了户籍制下的“唯身份论”，根据自治权益的实际享有者适当扩大了自治的主体范围①，并使“大学生村官”、回村居住的离退休人员等事实上已经成为村委会成员的“户籍非本村人员”身份合法化。《村组法》同时规定了非本村村民在村民会议中的列席制度，第二十二条规定“召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。”
其次，为保障民主选举过程的顺利进行，法律对候选人资格、村民选举委员会的组成和推选程序、选举进程等做了新的规定。1、村民自治中，因为涉及村民自治的管理权问题，候选人资格问题成为整个基层民主建设中的关键要素，即谁有资格代表村民进行村务管理。在实践中出现的所谓“强人治村”、“恶人治村”这类问题，乃是未能解决好被选举权的问题。为了把农村中的精英分子选拔到村委会中，《村组法》对村民委员会候选人条件提出了“德才兼备”的明确要求。第十五条规定，“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。”这是村民委员会候选人的素质和条件首次以法律条款的形式具体化。2、在村民选举委员会的组成和推选程序方面，法律规定由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生村民选举委员会的主任和委员。村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人的，应当退出村民选举委员会，缺额按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。3、法律增加了有关选举进程的环节，要求候选人与选民互动，“村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”法律同时规范了村民的委托投票行为，“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票，村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单”，以保障选举过程更加透明、公正。
第三，一直以来，在我国农村，独立于村民委员会之外的村民权利实现空间十分有限，在某种意义上，村民委员会“垄断”了村民自治权的行使。因而在现实生活中，普遍存在着村民委员会成员罢免难的问题，部分省市甚至多年来没有一起成功罢免村民委员会成员的案例②，换届选举成了事实上更换不称职村民委员会成员的主要方式。与之相对应的是，近年来，我国村官违法违纪呈高发态势。根据最高人民检察院的数据统计，在 2008 年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员 4 968 人，占 42． 4%。其中，村党支部书记 1 739 人，村委会主任 1 111 人。③以往的村民委员会组织法虽然赋予了村民罢免村官的权利，但却不具备操作性，因为其规定罢免村官必须有选民过半数通过才有效，显然存在出口严和难的问题。为了消解“问题村官”的危害，有效遏制村官腐败，新《村组法》规定，罢免“须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”按照该条款计算，1/4 有选举权的村民即可罢免村委会成员，村民对村委会成员享有了更大的监督权利。
第四，民主议事是村民民主参与的重要方式，是村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度，对于制约村委会成员不作为和乱作为等有着重要的屏障作用。但是随着人口流动的加快，农村中外出务工和经商人员逐渐增多，这类群体专程回村参加村民会议的意愿较低，而村组合并等因素又进一步加剧了村民会议召开的难度。在此背景下，《村组法》对事实上已经代行村民会议的村民代表会议的组成和议事程序做了详细阐述。《村组法》规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。法律对村民代表会议构成及其职权、村民代表人数、妇女村民代表人数、村民代表会议召开的时间、表决结果的有效性等分别进行具体的规定，有助于进一步增强农村民主议事机制的可操作性。①此外，为了实现村民依法办理自己的事情，保护其利益不被侵害，《村组法》还增加了村民小组会议制度，规定属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况及时向本村民小组的村民公布。
第五，为了进一步规范村级民主管理和民主监督，法律增设了村务监督机构和村务档案制度等内容。当前由于部分农村地区监督措施落实不到位，对村委会成员缺乏有效的约束，因财务不公开、决策不民主、管理无规章而引发的村民集体上访事件频发。为有效应对这一问题，《村组法》第三十二条规定，村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。有关村务档案的规定也纳入法律条款，要求村民委员会和村务监督机构建立村务档案。法律同时完善了村民委员会成员任期和离任审计制度，明确了任期和离任审计包含的具体事项。
三、我国农村基层民主自治的实践困境
二十多年来，我国农村民主政治实践取得了长足进展，全国各地根据自身情况，对村民自治的实际运作进行了积极的创新与探索，积累了丰富经验。一些富有成效的举措在反复实验和逐步推广中获得强大的生命力，成为了新《村民委员会组织法》修订的素材和源泉。但农村基层民主建设毕竟是长期和系统的工程，我国村民自治之路仍面临一些困境，需要在实践中谨慎把握。
( 一) 村民参与农村政治生活的内在动力不足，导致形式参选率高与实质参与意识淡漠之间的悖论。选举是民主政治的基石，农村基层民主选举即村民委员会民主选举是农村基层民主建设的重要内容之一。数据显示，截至 2008 年底，我国农民的平均参选率达到 90． 7% 以上②。与参选率高相悖的事实是村民参与基层民主的质量尚不高，选举时许多村民形式上到场投票，但实质的参与意识仍比较薄弱。许多地方给予投票的村民五元、十元等作为误工补偿费用③，以提高村民选举的热情。在经济利益驱动下，村民在村民委员会换届选举中容易漠视选举的意义，对于长远利益和眼前利益、局部利益和整体利益的关系缺乏正确把握。一方面，受宗族因素的影响，支持同姓本宗人; 另一方面，如无宗族关联，则常常一包烟、一瓶油可以改变选举初衷，对选谁当村委会成员持无所谓的态度。广东省梅州市曾经对 103 个村民委员会和 605 名村干部、4 635 名农民进行调查，结果显示 8． 31%的农民对民主选举反应冷淡，对谁当选毫不关心。④
( 二) 应对贿选的地方差异。贿选一直是阻碍村民自治良性发展的顽疾，但在操作层面各个地方的做法却相距甚远。典型的例证如：在广东省英德市，十几年来该市民政局先后受理过 30 多起贿选投诉，最终却没有一起被认定为贿选。⑤而在辽宁省北镇市，某村民当选村委会主任，却因送两瓶酒和一个菠萝被举报“贿选”而无法任职，一怒之下将举报人一家全部杀害，制造了辽西地区近十年来最恶性的血案。⑥究其原因，法律既缺乏何为贿选的明确界定，也缺失对贿选惩处的条款，导致现实中的应对举措可能完全相悖。《村组法》第十七条规定，“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。”可以看出，法律虽然有关于警惕贿选发生的内容，但什么算贿选、金钱贿选数额的最低界限是多少、财物贿赂如何定性、村民举报的具体要件是什么等均未说明。值得关注的是，目前财物贿选在农村地区民主选举中比较普遍，加上部分人员贿选成功产生的“扩散”效应，使贿选之风蔓延。特别是经济发达地区，竞选者不惜高额投入金钱。如在选举期间，郑州郊区经济条件较好的村，竞选村委会主任要花数百万元，较偏远的村也要花十几万元。①
( 三) 村务公开的难题。村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要方式，也是农村工作的难点和村民批评与关注的焦点。法律规定：村民委员会应当及时公布由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况; 国家计划生育政策的落实方案; 政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况; 村民委员会协助人民政府开展工作的情况; 涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项等。尽管新《村组法》较之以往已经对村务公开的时间和内容等做了更加详细的规定，要求“一般事项至少每季度公布一次; 集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次; 涉及村民利益的重大事项应当随时公布，”但在村民自治的实际运行中，村务公开难的问题依然在相当一部分地区的农村普遍存在。在村务公开上，公开形式单一，多以公开栏为主，以村民代表会议形式公开的不多; 公开的内容多以常规性、阶段性的事务为主，重大事项的公布不及时，不全面; 公开的效果不佳，流于形式的较多; 在财务支出上，许多大额支出没有标明去向及项目，使村民无法掌握村里财务、资金的使用、支配情况，从而无法行使村务监督权。②广州市白云区的专题调研资料显示，仅有 26． 7%的村民认为村务监督作用发挥得很好。③
( 四) 自治权与行政权的冲突。我国自实行村民自治制度以来，国家行政权力逐步退出了乡村社会，但根据《村组法》第四条的规定，村民委员会有“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的职责。这也意味着我国村级自治组织事实上担负了双重身份，乡镇政府要求村级组织扮演基层政权代理机构的角色，承担起国家行政权力延伸的功能，而村民则期望通过选举产生的村干部能够成为全体村民利益的代言人。在实际运作中，当自治权与行政权发生冲突时，一般是自治职能让位于行政职能。因为在现行体制下，乡镇政府较之自然村拥有政治、经济以及社会方面的资源优势，绝大多数村委会日常运行及办理村公益事业所需经费的支出源于乡镇政府的转移支付④，这就加大了村委会对乡镇政府的经济依赖。另外，从更大范围来看，在我国乡与村之间其实具有三种关联：乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现了党的领导原则; 乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现了依法行政原则; 乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现了村民自治原则。⑤在三种关系中，前两者实质即为上下级关系，因而自治权让位于行政权也就不难理解。
( 五) 村党支部、村民委员会和村集体经济组织之间的关系未能厘清，矛盾凸显。以村党支部和村民委员会为代表的权力分配问题，是当前研究村民自治的重中之重。尽管法律对于党支部如何体现领导核心作用，村委会如何依法行使村务管理权等有相关规定，但均缺乏操作性。在有些地方，村党支部将发挥党支部的领导核心作用片面理解为党支部包办一切，导致村民会议、村民代表会议形同虚设; 有些村委会成员认为村民自治是村委会仅对村民负责，不尊重党支部的意见，不接受党支部的领导，造成“两委”工作不协调，矛盾重重，各自为政。⑥在村民自治过程中，两委关系的不协调，不仅削弱了党支部在自然村的领导地位，而且对我国农村基层民主自治的发育程度也会产生消极的影响。
村集体经济组织是农村社区发展中不可或缺的组织。我国从 1983 年开始实行农村政社分设管理，但村党支部和村民委员会与村集体经济组织基本没有实现有效分开。由于村集体经济组织经营收入少，甚至存在大量无经营性收入的“空壳村”，一些村甚至没有保留集体经济组织名称。全国农经统计调查显示至 2009 年底，我国 62 万个行政村中保留集体经济组织名称有 25 万个，占 40． 3%。①除一些发达地区有独立于村委会的村一级经济组织，大部分地区由村委会代表村民行使所有权，村集体经济组织与村委会实行“两块牌子，一班人马，交叉任职”，村社合一的组织占总数的 80% 以上。②这种“村社一体”的做法，既使集体经济的竞争力被消解，也使经济组织的独立性和自主权受到损害。
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