从社会政策视角探析被征地农民养老保障政策

　　摘 要：文章运用社会政策分析视角，以社会政策价值评判分析框架为理论指导，通过对被征地农民养老保障政策6个基本政策要素进行分析，指出现有被征地农民养老保障政策未能恰当“符合”被征地农民养老保障的解决：在政策目的与目标方面，缺乏社会价值指导基础上的明确的政策目的以及缺乏统一、明确、长远的政策目标；传递利益与服务形式，实际上是将原本属于补偿权范围的一定数额的货币补偿与原本应由政府向公民提供的、用以保障公民基本生活的货币补贴混为一谈，规避或减轻了政府责任；适用权益的规则随意化、粗略化；既有服务提供的组织结构下，政策监控不足导致背离“自愿原则”，片面执行养老保障政策以及部分政策执行失真；既有筹资方式下，强化了个体的筹资责任的同时也存在着资金安全隐患；缺乏有效的政策要素互动载体，导致各政策要素间缺乏良性互动等等。改变当前以经济发展为主导的政策取向，建立起社会政策意义上的被征地农民养老保障政策的新范式，是完善既有被征地农民养老保障政策的必然选择。

　　关键字：被征地农民；养老保障；政策分析；社会政策

　　保障公民老有所养是政府的主要职责之一。 20世纪 90 年代以来，市场化改革背景下，货币补偿安置政策的实施，使得被征地农民在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被永久地推向了市场机制不健全、就业信息零碎失真、简单劳动力卖方竞争过度的劳动力市场；与此同时，包括养老保障在内的各项社会保障制度并未实现同步衔接。被征地农民养老保障问题由此凸现，并给社会稳定留下隐患。为有效解决该问题，中国政府逐步探索实践以 “土地换保障” （主要内容是：土地补偿费的 30%留给农村集体经济组织，70%的土地补偿费和安置补助费被用于安排被征地农民的社会保障费用）为发展思路的被征地农民养老保障政策。这些政策设计是否合理？如何评价？本文首先对张伯斯（Chambers）与韦德尔（Wedel）的社会政策价值评判分析框架进行了简要介绍；进一步，对我国被征地农民养老保障政策与实践进行概述；在此基础上，以社会政策价值评判分析路径为基本依据，对我国现有被征地农民养老保障政策的 6 个基本要素进行深入分析，从而探讨现有被征地农民养老保障政策是否恰当 “符合” 被征地农民养老保障问题的解决。

　　一、分析框架

　　作为一种重要的社会政策分析路径，价值评判分析是张伯斯(Chambers)与韦德尔(Wedel)在综合了社会政策分析描述（analytical- descriptive） 和价值认同（value- committed）分析路径优缺点基础上，为更好地实现社会政策分析追求理性和客观性并重的研究诉求而提出的：分析描述路径认为可以将社会政策分解成若干部分，以价值中立的方式进行评判，这显然是不理性的，但它是进行价值评判分析的基础；价值认同路径以关于事情应该如何的强烈价值偏好出发，着重探讨价值观念对实际行动的启示与意义，但政策分析实践远远超出了对价值取向的笃信，这显然是不客观的，它因无法接受多元化观点而被排斥。事实上，政策分析者要追求理性（分析者会面临不同的观点和建议）与客观性（分析者必须遵从多元视角）并重。价值评判分析路径则既吸取了分析描述和价值认同分析路径的优点，又弥补了二者的不足之处，为进行科学的社会政策分析提供了崭新的、系统的视角:价值评判分析的立论点在于， “任何社会政策进行的评断都是以设定价值为基础的，没有独立于理论和价值偏好之外的事实[1]” ；价值评判路径分析的本质在于 “以开放的态度容纳各种价值观点，并根据自己的价值判断进行分析而获得不同结论”。

　　进一步，社会政策要素分析是对任何社会政策进行价值评判的核心内容，主要包括目的与目标、传递利益与服务的形式、 适用权益的规则、 服务提供的管理或者组织结构、 筹资方法、 以及上述 5 个要素之间的互动等 6个必备要素项目[1]。其中，政策目的与目标从总体上决定了政策总体价值理念与具体实现目标，从而从根本上决定了政策发展方向与基本范式；传递利益与服务的形式是政策主体向政策客体提供服务以实现其政策价值的具体方式，并会直接影响政策客体的利益实现；适用权益的规则确定了政策目标群体“瞄准” 范围，其恰当性事关社会公正实现程度；服务提供的组织结构是政策主体所提供服务得以传递的社会载体，并直接决定着服务能否以及在何种程度上能够到达政策目标群体；筹资方法反映出政策实施的资金供应模式，事关各主体筹资负担，更关系到目标群体对服务的可及性；政策要素之间的互动是通过持续、动态的要素间的信息交流达到对政策的制定与修正、 传达与评估、 反馈与完善的过程。只有保证要素间良性互动，才能保证政策效果的圆满达成。

　　二、被征地农民养老保障政策与实践

　　我国被征地农民养老保障政策建设走的是地方政府探索、 实践——中央政府认可、指导——放权地方政府推广、 探索的道路。嘉兴市最早于1998年底开始探索建立了“养老基本生活保障和社会保险相结合的被征地农民社会保障制度” ，并迅速为全国其它地区借鉴和学习，浙江、 江苏等地区相继于 2002 年、 2003 年开始了模式各异的被征地农民养老保障政策探索。2006年4月， 《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》 （国办发 〔2006〕 29 号），首次要求把被征地农民纳入社会养老保障体系。 之后，各地方政府纷纷结合自身经济社会情况，探索开展被征地农民养老保障政策建设，形成了在政策模式、参保机制、 缴费机制和给付机制诸方面区域差异显著的政策实践。概述如下：

　　（一）被征地农民养老保障政策模式

　　（1）被征地农民被纳入不同社会养老保障体系。现阶段，被征地农民大致被纳入 6 种养老保障体系中：农村社会养老保障体系，以青岛为代表；城镇社会养老保障体系，以成都、 苏州、 无锡为代表；商业保险体系，以重庆为代表；小城镇社保体系，仅在上海实施；被征地农民基本生活保障制度，以浙江、江苏为代表；被征地农民养老保险制度，以西安、 天津为代表。由于商保、 镇保模式的特殊性，本文不做讨论。 （2）基金运作模式选择。既有制度设计大多采用完全积累型或部分积累型，即为参保农民设立个人账户，将政府补贴、集体及农民缴纳资金均进入专项账户（个人账户）统一支配和管理，政府补贴资金进入社会统筹账户。 （3）基金运作路径。主要有2种模式：一是直接与城镇对接模式，如成都、 苏州、 无锡等。其特点是按照城镇企业职工基本养老保险规定缴费和享受待遇，缴费直接进入城镇企业职工基本养老保险基金；二是半封闭可转移模式。如天津等城市，其特点是基金独立运行，劳动年龄段人员可以将养老保险关系转移到城镇企业职工基本养老保险，缴费年限合并计算。

　　（二）被征地农民养老保障政策参保机制

　　就被征地农民养老保障政策参保机制而言，其基本特征主要表现为：（1）参保对象范围。各地判定是否可以作为参保对象的依据纷杂且不同，主要包括户口以及年龄等。从户口来看，多数地区城市规划区内实行农转非，并可作为城镇社会养老保障参保对象；而城市规划区外则未集中实现农转非而享受非城镇社会养老保障；从参保年龄限制来看，最低限制有 16岁、 18 岁，最高限制 50 岁、 55 岁、 60岁不等。 （2）参保年龄划分。实践中，各地多将被征地人员划分为老人、中人和新人三类群体。老人指年龄大于 55 周岁（女性）或60 周岁（男性）的人口；中人指年龄介于 18 （16）周岁和 55 周岁（女性）或 60 周岁（男性）之间的人口；新人指年龄小于 18 （16）周岁的人口。在此基础上，对不同年龄被征地农民实施不同的养老保障政策。 （3）参保原则。在参保原则的选择上，有自愿与强制之分。从各地政策文本来看，多表明采取自愿原则与强制原则相结合的方式，对中人特别是正处于劳动年龄段被征地农民采取强制参与方式，对于接近领取养老金年龄段被征地农民多采取自愿参与方式。

　　（三）被征地农民养老保障政策缴费机制

　　（1）资金来源。青岛市规定由个人、村集体、 镇（街道） 、 市四方共同缴费。其中，参保个人和村集体缴费比例之和应不低于12％，且村集体补助应不低于缴费基数的 6%，暂无能力补助的村集体，经村民大会讨论通过，待今后有能力时再予补助；市、 镇两级财政补助比例之和应不低于4％。 天津市规定，征地参保人员的基本养老保险费缴费额中的20％，由市和区县人民政府给予补助，资金来源从两级政府土地纯收入中解决，具体比例按分成确定；征地养老人员的养老保障费缴费额中的20％，则由区县人民政府给予补助。江苏省被征地农民基本生活保障资金来源中，对个人缴费金额有详细规定，一般为不低于 70%的土地补偿费和全部的安置补助费；对政府财政资金数额则没有明确规定，仅规定要确保基本生活保障金按时足额发放。 （2）缴费方式与标准。 实践中多采用一次性缴清的趸交方式缴费。在缴费标准上，青岛市各个年龄段被征地农民均以所在区（市）上年度农民人均纯收入为缴费基数，选择适当的缴费比例（6%- 18%）进行缴费；直接纳入城镇养老保障制度或者以城镇养老保障制度作为参照标准的政策类型，缴费标准根据缴费基数和缴费比例的乘积来计算，如苏州市以当地在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，按照 28%的缴费比例一次性缴纳 15 年的费用。以城镇最低生活保障制度作为参照标准的政策类型，其被征地农民的缴费标准根据城镇最低生活保障金发放标准来确定，如浙江绍兴、宁波等地。

　　（四）被征地农民养老保障政策给付机制

　　（1）给付依据。总体而言，为参保农民设立个人账户的地区，养老金主要根据个人账户积累总额发放；实行个人账户与社会统筹相结合的地区，个人账户优先用于支付养老金，不足时再动用统筹账户。（2）待遇高低。青岛市参照农保标准进行缴费，给付标准参照农村低保线，金额为城市低保线的 50%；直接纳入城镇养老保障制度或者以城镇养老保障制度作为参照标准的政策类型，以当年本市城镇企业退休人员最低基本养老金标准（或者一定比例）发给基本养老金，个人账户养老金根据积累总额得以计算并确立；以城镇最低生活保障制度作为参照标准的政策类型，其被征地农民的养老待遇以城镇最低生活保障金为标准。如以南京为代表的 “基本生活保障模式” ，若参加基本生活保障，给付标准最低与城镇低保水平相同或略高于城镇低保水平；对征地养老人员来说，给付标准与城镇低保水平相同或略低于城镇低保水平。

来源：社会科学家