一、当前土地储备融资情况分析

　　从储备中心的资金来源结构中，就可以发现其融资困境的根源。土地储备中心所需资金的来源主要分为三个方面：一是政府在土地储备中心成立时拨付的启动资金以及财政专项拨款；二是经财政部门从土地收储机构储备土地出让收入中划出6%建立的国有土地收益基金，用于土地收购储备；三是来自金融机构贷款。下面将对这三种融资来源进行分析。

　　1．财政专项拨款

　　对于土地储备的巨额投入，政府投入的启动资金明显不足。而财政的专项拨款，往往要等到储备的土地出让后以地价款中的土地成本形式返还给储备机构，在时间上不能满足土地储备机构的土地收储资金需求。而且，在实施城市规划需要等政府行为造成储备土地供地时，储备机构垫付的土地收储成本往往会被拖延返还，更大程度的延长了土地成本回收周期。

　　2．土地储备基金

　　根据《国务院办公厅规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发？眼2006？演100号）规定，财政部门应从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，主要用于土地收购储备。由于2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实现彻底的“收支两条线”。所有的土地出让收入都由地方财政掌控，直接缴入地方财政专用帐户。土地储备机构对土地出让收入没有支配权，土地储备基金也发挥不了应有的作用了。

　　3．金融机构贷款

　　当前金融机构的贷款成了土地储备机构资金的主要来源。而国际金融风暴的影响，导致银行对贷款的使用要求严格按照《中国人民银行土地储备贷款管理办法》第三章第七条，严格控制土地储备贷款的发放。土地储备贷款采取抵押方式的，应当有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不得超过两年。这一条款大大限制了土地储备机构的贷款规模。作为最常用的融资手段，抵押贷款方式最能被金融机构接受。根据《中华人民共和国担保法》，只有抵押人依法有权处分的国有土地使用权、房屋和其他地上定着物才可以抵押。

　　而土地储备机构并非以划拨、出让等《土地管理法》、《房地产管理法》上规定的方式取得国有土地使用权，而只是代表政府，收回、收购或征收国有土地使用权，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备，在宗地被重新出让、划拨和出租前，该宗地上并未设置一定年限或无限期的土地使用权，其使用权类型往往登记为政府储备。除通过出让获得土地出让金外，储备土地的土地使用权并不能通过其他途径利用剩余年限的土地使用权获得较大未来经济效益，而储备土地的招拍出让和划拨，都是由各地政府最终决定，储备机构自身没有对在储土地的处置权。

　　无论是储备地块的未来租赁经济收益还是土地出让金，储备机构都没有支配权。根据《土地储备管理办法》，储备土地在未供应前，其临时利用的时间一般不超过两年，也就意味着未来该土地能带来的租金经济收益限于两年期限或更短，并且所有临时利用所得全部上缴财政根据《担保法》，被抵押的房地产在抵押人无法履行债务时，抵押权人一般以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿。储备机构的抵押土地使用权是由政府机构组织出让，从中获得的土地出让金因收支两条线原则，全额上缴财政，金融机构作为抵押权人反而无法优先受偿。

　　另一方面，储备机构的抵押物还具有一个弱点，即抵押物价值受市场波动影响很大。在楼市一片“涨”声时，金融机构在市场价的基础上，可发放不高于抵押物评估价值的70%的贷款。而限房令下，土地出让普遍流拍，土地市场价一跌再跌，即使能够顺利出让，凭借跌至谷底的土地出让金偿还当年高高在上的贷款额，也是难以应付。因此，金融机构在对储备机构发放贷款时，完全凭借政府信用，而不是着眼于抵押物的价值，明知储备机构没有能力还贷，仍然发放贷款，与美国当年的地产泡沫一样，此类借贷隐含潜在的巨大危机。

　　二、当前土地储备机构融资模式的困境

　　现实中各地政府视储备机构为纯粹的融资平台而忽略其土地“蓄水池”功能，土地抵押贷款往往直接被政府用于城市建设或其他建设项目，而在储备土地出让时，各地财政往往借“收支两条线”的原则，将土地出让金全额纳入财政专户。储备机构没有其他偿还的途径，最常用的融资方式就是用A地抵押，A地的到期贷款用B地的抵押贷款来支付。因宗地价值各不相同，一旦B地的抵押贷款都无法支付，甚至需要再抵押C地，以贷还贷，拆东墙补西墙，陷入了借贷深渊。

　　三、土地储备机构融资模式改革建议

　　首先，建议储备机构的贷款必须专款专用，坚决杜绝各级政府任何名目的挪用。

　　其次，根据《担保法》，金融机构作为抵押权人应当优先受偿，政府应该在坚持收支两条线的大前提下，在储备土地出让时从出让金中优先偿付该宗地的抵押权人，剩余资金再全部上缴财政，方能体现《担保法》的法律精神和“收支两条线”的原则。

　　再者，要理顺储备机构的债务关系，应当将设置在抵押宗地上的贷款期限适当延长，既然该贷款的唯一未来经济收益是宗地的出让金，那么该笔贷款尽可能延长至宗地出让之时。而储备机构也应尽可能缩短贷款周期，对于抵押土地的出让情况要预先有所规划，尽量做到长期储备地块用于长期贷款，短期储备地块用于短期贷款，短期贷款与中长期贷款相结合，加快资金周转，减少不必要的置换环节，降低融资成本。

　　最后，通过具有针对性的贷款来满足特定目标的资金需求，一笔贷款与一宗地绑定，宗地出让，则贷款清偿。若被抵押宗地在抵押权人事先同意的情况下出租的，则孳息的偿付应当在该宗地的租金收益中优先受偿。

　　作者：吴好

　　（作者单位：国土资源局温州市土地储备中心）

来源：中国乡村发现