国家与基层组织关系视角下的乡村水利治理
内容提要：国家与基层组织的关系决定了乡村水利的治理状况。研究表明，明清以来乡村水利治理经历了“民间自治”-“国家动员+基层组织”-“国家退出与基层组织”-“市场化与农民合作”的演进轨迹，这是由国家性质和农民组织状况共同决定的。当下乡村水利治理的困境正是由国家缺位和基层组织弱化造成，因此，国家应积极介入乡村水利治理，着力重塑基层组织的行动能力，实现国家支持与基层组织的有效对接，建立水利治理的长效机制。
关键词：乡村水利组织 国家介入 基层组织
作者单位 华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北武汉 430074
水利是农业的命脉，是现代农业建设不可或缺的首要条件。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨，因此必须大兴农田水利建设。“坚持政府主导。发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力”被确立为加快水利改革发展的五项基本原则之一。可以说，实现国家与乡村社会的协调配合，是完善基层水利治理体系的基础。本文梳理了明清以来乡村水利组织的演变轨迹，从国家与乡村社会互动的视角审视农田水利治理的历史经验，并依据现实条件指出其可能的路径选择，以期为相关研究和政策实践提供一定的参考。
一、乡村水利治理的演进轨迹
我国是一个农业古国，有着数千年的治水历史，其中大江大河的治理是历代中央政权必须承担的责任[1]，相比之下，乡村社会的小型水利却陷入主体模糊的治理困境。
（一）明清以降的传统时期：民间自组织
明清时期，随着国家赋役制度改革，水利事业在乡村社会逐渐成为地方社会力量的自治事务，血缘和地缘组织在其中发挥了主导作用，南方地区以圩垸为单位组织，如江南乡圩体系和两湖堤甲制，北方地区则以渠系为单位组织，如华北闸会和山陕地区的渠甲制。
这些民间水利组织的共同特点是取资于民，按照“计亩劝资”“计亩出役”等方式筹资筹劳[2][3]，水利事务由民间精英直接管理，政权机构基本不参与。主持民间水利组织的精英多为田土多的大户，这些大户在南方也多为宗族长老或乡绅，其阶级属性为地主、富农[4]。
但是，这种组织形式常因为大姓强族把持垸长、圩甲职位，导致宗族之间发生纠纷甚至械斗[5]，官府屡次整顿都没能根治，导致水案频发[6]。乡绅、大户为主的中上“利户”凭借修渠前期投入大的优势，可能结成具有渠长人选资格的水权控制圈[7]，当职位无利可图后，便会疏于管护，而且其组织能力也存在问题，民众互相推诿、搭便车甚至破坏水利设施的行为非常多[8]。
综上所述，明清以降的传统时期，各地乡村水利组织非常发达，众多的水利组织在基层水利事务中发挥着举足轻重的作用，它们将分散的小农组织起来合作应对生产生活中用水风险，但与此同时，由于其利益边界往往囿于地域的限制，由其带来的水利纠纷也非常之多，而且随着组织领导职务日益操控在地方豪强手中，内部盘剥较为严重，组织运行成本较高，凝聚力和行动力受到削弱。
（二）新中国成立后至农村改革前：国家动员与基层组织
新中国成立初期，各地曾发展出一些季节性或常年性的灌溉组织，农民通过变工换工的方式进行互助合作。比如霍泉流域出现了村级的包浇组和村级以上的斗渠委员会等基层组织，前者由组长和村民签订包浇合同，后者由群众民主推选，负责统一规划、全面安排，但由于不是全体农民都进入了集体化，水利纠纷和资源浪费情况仍然存在[9]。
1958年开始，全国迅速推进人民公社化， 1962年确立“三级所有、队为基础”的体制，人民公社此后稳定地存在了20年，成为乡村水利治理的主体。
人民公社体制下的乡村水利治理具有如下特点：第一，产权明晰。人民公社制度下的集体供水，由于有公社或生产队来充当集体的载体，所以“当时集体的界定清晰，农田水利工程产权明晰，供水服务对象、目的明确”，在外部性仍然为公有制的情况下，“大大减少交易成本，增加了决策和实施的力度”[10]。第二，强大的权威。集体的权威首先来自新政权的高度合法性，我们党在长期的革命斗争中，以自己的实际行动向全国人民展现了其区别于一切旧政党、旧政权的优秀品质，树立了崇高威信。而且集体对资源的全方位掌控也使得农民不得不依附于组织。第三，有效的劳动激励。除了前面提到的工分制这一基本的物质刺激手段外，集体时代还提供了强大的舆论氛围和精神支持[11]。这一时期，舆论宣传上基本上保持了一致，还配套了具体的形式多样的制度化手段，比如开会、学习、广播等，奖惩机制健全而且有效。另外，党给农民描绘的美好未来，使构造的舆论氛围成为国家建设与管理的有效手段，这些文化与精神上的正负激励，保证了思想上的统一，大大提高了人们行动上的一致性。
人民公社体制将几亿农民编织进同样的组织体系内，国家可以顺利地自上而下地贯彻自己的意志，有效地动员了巨大的劳动力资源投入水利建设。同时，国家计划超越了分散的小农家庭、村社，有利于更大范围内的建设规划，实现更高层次的合作。因此，“解放后，水利改进的关键在于系统的组织，从跨省区规划直到村内的沟渠”[12]。
但是，这一时期乡村水利建设的物质和劳动力成本基本由基层组织负担，也就意味着农民的个体利益受损，公共建设与利益分配之间的矛盾积累，是这种治理体系难以长久维系的重要原因。
总起来看，人民公社体制从组织资源、行动能力等各方面都比传统时期有了实质性的巨大进步，突破了传统时期的地方性限制，使得各地的水利事业都同样地获得了大发展，并为水利设施的使用和管护提供了较好的组织基础，但是由于其内在的制度缺陷和现实条件约束，导致其无法长期维系，最终被新的体制取代。
（三）农村改革后至税费改革前：国家退出与基层组织
20世纪80年代初，乡村治理体制发生重大变革，同大集体时期相比，国家权力已经从乡村社会收缩，农民生产生活自由度显著增加。同时，由于国家对农民仍然有税收要求，乡村基层组织作为一级中介，仍然在农民生产生活中发挥着作用。
为了适应形势变化，乡村水利治理制度也不断进行改革完善。水利部于1986年提出设立乡镇水利站，1988年水利站人、财、物管理权下放乡镇，农村水利建设和管理权利也被逐步赋予乡镇水利站。分田到户后，农民开始以家庭为单位实行分散经营，小农的分散性与水利的公共性的矛盾再次凸显出来，基层水利事务一度陷入恶化的境况[13]。
1989年国家正式确立劳动积累工制度，使乡村组织有了征调劳动力的法理依据，同时，“三提五统”的税费设计也为其汲取必要的物质资源提供了制度保障。这样，在国家财力有限，无法承担起乡村水利建设物质成本的情况下，基层组织的水利建设仍然可以获得基本的物质与劳动力资源。此外，由于税费征收成为考核乡村干部的关键指标，也就给农民以此为工具，要求乡村组织提供必要的公共品（包括水利）创造了可能。仅从制度设计上来看，乡村组织虽然不再拥有集体时代那样的权威，但仍然具备一定的组织资源和行动能力。
但是，乡村组织搭着税收来收取共同生产费，同时“两工”制度由于现实原因逐步蜕变为“以资代劳”，成为新的收费项目，农民负担日益沉重，削弱了乡村组织的合法性。
与此同时，作为一级水管部门，乡镇水管站几经改革，体制不稳，自身运营困难重重。由于经费得不到保障，且缺乏监督和衡量机制，乡镇水利站提供的灌溉服务态度和质量均不佳，经常延误灌溉。工程的运营和维护经费需要由乡镇水利站向政府或农业开发部门争取，而“小农水”的维护责任如渠道的维护则交由村委会组织农民投工投劳。
总体来看，这一时期的基层农田水利事业经历了20世纪80年代的短暂衰退，从20世纪90年代初期开始逐步有所恢复，乡村水利体系的改革，一方面保证了新形势下农业用水的基本供给，另一方面一些深层次问题也逐步积累暴露出来。
（四）税费改革后：市场化与农民合作
税费改革后，农民“两工”义务被取消，乡村组织退出农民生产事务，不再具有强制征用劳动力的法理依据，农业型地区地方财政紧张，财权小而事权多，地方政府无力为农民提供相对充足的公共品。为了确保村庄社区内能够完成基本的公共品供给，国家开始推行“一事一议”政策，但筹款难、监督难、执行难等制约了其作用的发挥，农村公共品供给陷入困境，原来由基层组织负责的农田水利事务变成农民个体的事情。
同时，水利体制改革也在不断推进，具体到乡村水利组织来看，主要包括两个方面：
一是水管站体制改革。2002年国务院体改办发布《水利工程管理体制改革实施意见》进行水管单位体制改革，即“小农水产权改革”，其核心是政府进一步脱钩和加速市场化进程。乡镇水管站随之改为“水利服务中心”，水利工程单位由企业化管理的事业单位转变为自收自支的“准企业”单位；水资源由公益品变为商品，水费征收也由行政性收费转变为经营性收费。水利部门成为一级市场主体，与农民之间变成用水市场上的交易双方。改制后水利服务中心普遍面临人少事多的困境，本来希望“减员增效”反而导致“减员低效”甚至无效，而且由于没有执法权，面对破坏农田水利设施的情况无法进行惩处。同时水利工作者对自身定位出现普遍困惑。
二是农民用水户协会。这一制度设计是水利市场化改革的必然要求，国家希望通过用水户协会这种组织形式，将分散的农户统合起来参与市场交易。目前的用水户协会完全由政府推动成立，而非农民自发组织，农民参与性较低。仝志辉曾指出该组织目前存在四大困难，其中无法有效惩戒违规者，即克服搭便车行为，严重制约协会发展[14]。罗兴佐则指出了用水户协会实践中的区域差异[15]，农民用水户协会不可能普遍成功[16]。
总之，税改后所有的乡村正式组织都不具备足够的行动能力，而以个体或联户组织为单位“买水”的农民难以保证水在渠系间流动时的排他性，无法在灌溉过程中克服集体行动的合作困境[17]。市场化改革与农民合作的难以达成导致了目前乡村水利的困局。
二、乡村水利治理的历史经验
乡村水利组织的不同形式，实际上反映了不同的水利治理模式，一种模式的形成机制及实践效果，既与国家对乡村社会的治理诉求有关，同时又受制于乡村社会自身的性质，“农田水利问题及其解决机制的演进成为乡村治理过程中国家与农村互动关系发展的现实体现。以水利的兴修和管理为基础,农村与国家连接了起来，对水利问题和对国家政治统治与控制的分析统合在了一起”[18]。黄宗智在研究近代以来的地方行政实践时，发现了“国家——社会”框架不能解释的一个治理领域，即“通过准官员和纠纷解决机制进行治理的半正式的简约行政方法”，他将这种治理方式称之为“集权的简约治理”[19]。这对我们理解水利治理的演变极具启发意义。
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