农地股份合作制产权特征分析及政策启示
由于我国现行农村土地集体所有制土地产权结构存在的产权主体缺位、排他性较差、安全性缺乏、转让权受到不当限制等缺陷已在一定程度上制约和阻碍了农村社会经济的进一步发展，因此各地纷纷进行农地制度的改革和试验。在众多的农地制度创新和改革方案中，发端于广东南海等地的农地股份合作制受到人们广泛的关注和重视，有的作者甚至认为股份合作制是我国农村土地制度改革的最优选择，使我国农地产权结构产生突破性的变化。显然，对农地股份合作制的产权特征进行深入系统的分析和透视，无疑有助于我们正确认识农地股份合作制这一新生事物。
现代产权经济学认为，物品交易的实质是产权的交易，要使资源配置达到帕累托最优态( Pareto-Opt imolity )，交易的双方必须对所要交易的物品拥有明晰、专一、可自由转让的产权，否则，为交易的顺利进行所需的各种交易费用将非常之高，甚至高得使交易变得无利可图。而且，产权作为一种社会工具，是财产拥有主体的一种行为性权利，它能使自己或他人受益或受损，能?? 在事实上帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期 ( Demset z. H,1967) .由此可见，农地产权状况对我国有限的农地资源能否得到充分合理有效的利用意义重大。
一、农地股份合作制产权特征分析
综观全国各地农地股份合作制的多种形式，其基本做法可以归纳如下： ( 1) 确定农地股权。在确定农地股权时又有两种不同的处理办法： 一种是对社区内的农地进行估价、折股的基础上确定股权；另一种是根据社区内人口数量折股，确定股权。( 2) 分配股权。农地股份通常分成两部分： 集体股和个人股。集体股归社区所有并参与分红( 也有的地方不设集体股但在分配时要求收取集体提留) ; 个人股的分配有的是按社区现有人口及其年龄大小，有的是按户籍关系并参照其他因素分配股权。( 3) 建立农地股份合作公司或农地股份合作社。一般是以社区( 自然村或行政村) 为载体组建农地股份合作公司，并建立股东大会、 董事会、经理的组织机构。( 4) 社区农地集中于农地股份合作公司并经统一规划、统一开发后通过招标投标的方式由农户或专业队承包经营农地，承包方向农地股份合作公司交纳承包费。( 5)根据农地股份合作公司中各方持有股权的大小将承包费在集体和个人之间进行分配。( 6) 股权变动及转让的规定，各地做法不尽统一。有的地方为社区未来人口预留股份；对户籍外迁的社区人口所持有的股份，有的地方规定由集体经济组织收回，有的则不作此要求；个人股能否继承、转让，各地规定也不尽相同。
根据前面提出的分析框架，我们拟分别从农地产权的明晰、排他、安全、可转让、权责利相对称、可实行等方面对农地股份合作制的产权特征进行实析。当然，由于农地股份合作制是农地股份制与合作制嫁接而成的产物，因此在对其产权特征进行分析时我们不能象已有的研究那样仅仅停留在农地股份制或农地合作制的单一层面上，而必须两个方面都能涉及到，以使我们的分析更全面、结论更准确。
1.产权明晰性。在现行农地集体所有制的制度安排下，农地产权主体资格的确立是以社区成员的身份特征作为取舍标准，因而这种农地集体所有制就其实质而言是一种社区所有制。在农地社区所有制的制度规定下，农地资产并不能对象化、具体化到个人，社区成员与社区农地资产之间的产权关系极为模糊。在农地股份合作制的制度安排下，尽管农地股权的分配仍以社区人口或户籍为标准，并时常根据社区人口或户籍的变化对社区成员拥有的农地股权进行相应的调整，但是，由于农地股份合作制采取了将农地股权进行量化并具体到人( 户) 的办法，实现了农地产权的对象化、具体化，在一定程度上还原了农地集体所有制的本来面貌；农地股份合作公司 ( 社)，作为独立的财产法人主体，依法独立支配农地地产，对地产进行经营管理，并且农户不能退股的规则限制也确保了农地股份合作公司( 社) 的正常运行，保证了其法人财产所有权的稳定性；承包户( 专业队) 通过向农地股份合作公司( 社) 招标投标竞价承包，获得了承包期内农地的使用权，农地股份合作公司( 社) 与承包户( 专业队) 之间形成较为稳定的合约关系，从而使现行的集体、承包户之间模糊的产权关系演变成农地股份合作公司( 社) 、承包户( 专业队) 之间较为清晰的产权关系。由此可见，与现行的农地集体所有制产权安排相比，农地股份合作制向产权明晰化方向迈进了一大步。当然，我们也不可否认，在现行农地股份合作制的制度框架下，农民农地股权的取得仍以社区人口或户籍为标准，并且试图采用?? 生不增死不减 分配农地股权的努力也会因缺乏人们广泛的心理认同和支持而难以得到推广，因此社区人口或户籍的变化不能不引起社区成员拥有的土地股权的相应调整，这在一定程度上降低了社区成员拥有农地股权的明晰程度。另一方面，由于承包制自身的缺陷，作为发包方的农地股份合作公司( 社) 和作为承包方的承包户( 专业队) 之间的产权界定因经济( 产权的界定需要花费成本) 技术等方面的原因也受到一定的限制，这同样会影响到农地股份合作制的产权明晰程度。
2.产权排他性。产权排他性包括所有权的排他性和使用权的排他性，前者是指财产所有者能对财产排他性地占有并获得相应的收益，后者是指财产拥有者能在被许可的范围内对该财产享有不受限制的使用、选择的权利，他可以采取任何方式使用财产并依法排斥其他人对该财产的使用。在现行农地集体所有制的制度安排下，农地产权的排他性极为脆弱。由于农地集体所有制实质上是社区所有制，因而农地资产就无法对象化、具体化到个人，社区成员也就无法获得农地的排他性的所有权；尽管承包户获得了承包期内的农地使用权，但在人口和劳动力变动的压力下所诱致的土地经常性调整使承包户难以获得固定于某一地块的能激发其长期投资积极性的排他性的使用权，并且来自“上级”的对承包户农业生产经营的种种限制也使其农地使用权的排他性变得更为残缺。在农地股份合作制的制度安排下，农民对其所拥有的农地股权的所有权无疑具有较强的专一性和排他性；农地股份合作公司( 社) 等现代企业组织的建立和形成使其法人财产所有权形成较强的排他性。并且更为重要的是，由于农地股份合作公司( 社) 法人财产所有权的稳定性保证了法人组织内部不同资产实物形态的完整性，有利于实现农地规模经营；同样，承包户( 专业队) 的农地使用权是通过招标投标竞价承包取得的，在农地股份合作公司( 社)与承包户( 专业队) 之间较为明晰的合约关系的作用下以及?? 花钱买个放心 的心理安慰下，承包户( 专业队) 农地使用权的排他性有了极大程度的提高。同样，我们也不可否认，由于农地股份合作制只是在社区范围内变农地的实物平均分配为货币平均分配，社区人口等变动所导致的农户股权变动使其排他性受到一定的限制；承包到期的压力以及农地股份合作公司( 社) 对承包方农地生产经营过多的不当的限制特别是农地股份合作公司( 社) 任意撕毁承包合同的潜在威胁( 在相当多的地方存在农地股份合作公司以种种理由任意撕毁承包合同、收回承包方承包土地的现象) 也使承包方拥有的农地使用权的排他性受到一定的削弱。
3.产权安全性。现行农地集体所有制制度安排下的农地产权安全性较弱。尽管广大农民对土地的承包政策充满了信心，农户的土地承包权也受到法律保护，但基于人口压力所进行的承包地的经常性调整已成为农地集体所有制的一项重要内容，这就使农户具体到某一地块的土地经营使用权处于变动之中，这种不安全的农地产权必然会大大降低农户农地投资的希望预期。农地股份合作制赋予社区内农民以农地股权并通过稳定的红利分派使其拥有的农地股权安全性有了一定的保障；由于农地股份合作制使社区内农民对农地实物的平均分配占有转变为收益的平均分配占有，农地之于农民其功能的发挥不再以农地的实物占有为前提条件，农民拥有的农地股权的让渡也不影响到农地股份合作公司( 社)对农地实物的支配和处置，因而农地股份合作公司( 社) 的企业法人财产所有权具有充分的安全保证；在明晰的农地股份合作公司( 社) 、承包户( 专业队) 关系中承包户( 专业队) 通过招标投标竞价承包形式所取得的农地使用权的安全性与现行农地集体所有家庭承包经营模糊产权关系下承包户所取得的农地使用权的安全性相比不可同日而语，尽管这种 安全性仍受到承包合同被任意撕毁等不确定性因素的威胁。
4.产权可转让性。现行农地集体所有制制度安排下农地产权的可转让性质受到诸多的不当限制，不仅存在着农地产权进入市场的禁止，而且即使农地转包也要求农民只能将无力耕种的土地在经集体同意的前提下自找对象、协商承包，这不能不使农地资源的配置效率受到极大的影响。对农地股份合作制的产权可转让性特征进行分析可以看出，其产权可转让性也受到众多的限制： 大多数地区以社区为单位，将土地以股份的形式并作为一种福利品平均分配给农户，非本社区成员不得购买农地股权；相当多的地区规定农地个人股不得转让、买卖、继承和抵押；即使允许转让个人股权，也受到只能转让给集体经济组织或本社区成员的严格限制；在农地招标投标竞价承包时，大多数地区规定本社区成员具有优先承包权( 有的甚至规定非本社区成员不得参与承包土地) ; 等等。这样一旦农民有了转让农地股权的要求，由于有效竞争的缺乏，不能不使其利益受到一定的影响；另一方面也不利于打破社区的封闭性，不利于吸引社区外资本和人才参与农地资源的开发利用。
5.权能责任利益相对称性。农地股份合作制经济当事人的权能责任和利益表现出极大的不对称性，并没有真正做到风险共担、利益共享。尽管农地股份合作制推行的目的之一是试图通过对农地个人股权的确认，激发持股人关心农地资产的积极性，但在事实上却未能达到预期目标。由于农地股权的持有者只需凭借其拥有的农地股权就能稳定地获得一定数量的来自承包户( 专业队) 上缴给农地股份合作公司( 社) 的承包费，其股权收益既不与经营成果相联系，也不承担任何经营风险，显然这根本无法激发持股人对农地资产营运状况进行监督、管理积极性；另一方面，承包户( 专业队) 为取得农地使用权，不论自身的经营状况好坏，都必须向农地股份合作公司( 社) 交纳一定数量的承包费，他们在实际上承担了农业生产经营的全部风险。特别地，如果承包方所缴纳的承包费不仅包括地租而且包括一定的利润提成的话，则很有可能影响到承包方生产经营的正常进行。
6.产权可实行性。农地股份合作制产权的可实行性受到我国特定的制度遗产和技术水平、管理能力的刚性制约。农地股份合作制下农民凭借股权参与分红，其实质是使农地所有权具体化、对象化到农民身上，把农地所有权无偿返还给农民，这不能不与现行的我国 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有 的法律规定( 中华人民共和国土地管理法，1998 年8 月29日) 相矛盾，这也是引发农地股份合作制姓社姓资争论的原因之一；在目前大多数农户离不开承包地、大多数农户不愿放弃承包地、经济发展水平普遍不高、非农产业发展缓慢的情况下，农地股份合作制的推行可能会引起人们的心理恐慌，不利于国家稳定家庭联产承包责任制政策的贯彻执行，并且招标投标竞价承包也因有变相增加农民负担之嫌而受到国家有关政策的制肘，而且农民对土地难舍难分的炽烈情感并不会因拥有一纸股权证书而有所弱化，他们往往更看重那实实在在的土地；农地的定级、估价、股权分配和调整、红利的分发、土地发包和调整、承包费的收取和管理以及农地股份合作制制度安排下相应组织机构的建立和运作等对农民的参政议政能力和干部队伍的管理水平也提出了极高的要求，显然现实中的农村绝大多数地区难以满足这一点；此外，在以自然村或行政村为载体组建农地股份合作公司( 社) 时，由于要求每个农民都必须入股，协商谈判费用无疑极为高昂，采取强制性的行政措施尽管可在一定程度上减少谈判协商费用，但也有可能违背了农民的意愿。由此可见，农地股份合作制产权的可实行性受到现实条件的极大限制，我们在推行农地股份合作时必须充分考虑到这一点。
二、简要结论及政策启示
从对农地股份合作制产权特征所进行的分析中我们可以看出，尽管从总体上讲，与现行农地集体所有制的产权安排相比，农地股份合作制的产权安排在某些方面有了一定程度的改进，但其产权安排仍有许多尚待完善之处，这是农地股份合作制从其诞生之日起就受到人们广泛关注、褒贬不一、争论不休的原因之一。更重要的是，由于我国现阶段客观条件的限制，农地股份合作制产权的可实行性受到极大的限制，因而不宜在全国范围内大面积推行，这也正是目前农地股份合作制主要发生于经济发达地区的深层原因。
作者：钱忠好
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