问题看准了，原因找到了，漏洞自然就暴露无遗了

　　笔者观察县域发展漏洞的方法是，先从老百姓的角度看存在什么问题，然后分析造成问题的原因。问题看准了，原因找到了，漏洞自然就暴露无遗了。据观察，老百姓对县域层面诟病最多的问题集中在两个方面：一是县域党政干部为政不廉，二是近些年拆迁等问题暴露出来的县域党政干部作风粗暴蛮横。正是因为存在这些问题，所以一些县域党政干部对党的事业和群众利益造成很大伤害。从另一个方面看，这对他们自身利益也造成了根本性伤害。正如《人民论坛》杂志的调查结果所示，县级领导岗位已经成为高危岗位，越来越多的县级领导干部受到党纪国法的制裁。

　　分析造成上述两个现象的原因，可归纳为两个不平衡：一个是县级财权与事权的不平衡，另一个是自主决策权与外部监督权的不平衡。不平衡就是漏洞。而且特别需要强调，这两个不平衡，并不是一直都有的，主要是改革开放后出现的，近十多年来也看不到明显改观的迹象，因此，应当引起高度重视并探索堵漏之法。

　　县域财权与事权不平衡

　　我国的改革开放是从农村搞大包干开始的，三十多年前各地区各行业“包”字成风。1982年，连财政也搞起了包干，也就是中央规定了地方的税收上缴基数，各地方“交足国家的”之后，其余可以作为本级财政收入使用、自求平衡，大家形象地称之为“分灶吃饭”。这样一来，各地方由于税收包干基数以及包干后的经济发展速度差别很大，财政状况很快就出现了明显差别。有的地方经济发展很快，税收很多，就很富;而有的地方经济发展很慢，税收增长慢，就很穷。但是，政府不是企业，也不是家庭。政府的职责是为老百姓(包括企业事业单位)提供公共产品和公共服务，比如公安必须办，教育也必须办，等等。这就是地方政府的事权。从理论上和国家根本制度上看，老百姓的权利是平等的，地方政府为他们提供的公共产品和公共服务也应该大体一样。事实上，上级党政机关也经常按照统一标准向下级下达各种工作任务。但由于财政“分灶吃饭”，造成了各地方政府提供公共产品和公共服务的能力有很大差别。那些财政穷县在上级领导的催逼下，常常发生拆东墙补西墙的现象，党政机关照章办事的规矩就没有办法遵守了。财政“分灶吃饭”造成的种种弊端严重损害了中央政府的管控能力。于是，在1994年，财政上又进行了分税制改革。这是向发达市场经济国家学习的结果，目的就是想通过提高中央财政收支在全国财政收支中的比重，提高中央的管控能力，尤其是可以通过转移支付增强落后地区的财力。这一改革虽然取得了一定成效，但到县这一级，财政“分灶吃饭”的弊端基本上没有消除，乃至在党政官员中流传着一个段子：“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政名存实亡。”

　　在这种延续了三十年的县级财权与事权严重不平衡的体制下，穷县因缺钱，领导干部的工作出现了小马拉大车的行为变形;富县因为钱很多，也会产生财大气粗的行为变形。行为变形，有章不循，有法不依，漏洞就出现了。一些党性不强、素质不高的领导干部趁机浑水摸鱼、损公肥私。上级明知此事，但是，面对穷县，知道他们照章办事就完不成上级下达的工作任务，只好无可奈何;面对富县，知道做脸面搞政绩的事情还要靠他们，也只好无可奈何。于是，县域领导干部们在不正之风面前，左顾右盼，上行下效，相互模仿，不正之风愈演愈烈。

　　县域自主决策权与外部监督权不平衡

　　我国平均一个县的面积约两千平方公里，相当于三个新加坡。从这个角度来看，公安、司法、教育、卫生等公共服务以县为单位来组织，是比较科学的，这也是我们的老祖宗搞郡县制的高明之处。县域范围内的党政干部虽然级别不高，但权限很大。县级政府可以决策很多事，从政治到经济，从公安司法到环境卫生，都能放手去干。县级公安局可以直接抓人，县级法院可以直接判案，县政府可以搞几十平方公里的开发区，可以决定上马几百亿元的大项目。所以，相对于京城和省城同级别的干部而言，县域干部的权限大得很。京城国家机关的科级干部就是跑腿办事的，而一个科级县教育局局长却领导着数以千计的教师和数以万计的学生。可以这样说，中央以下从省到乡这四级权力构架中，县这一级相对而言权力最实，而所受监督相对而言却最弱。与省市相比，县级离中央较远，而中央、省市的决策，又必须通过县来贯彻实施;县在与老百姓的关系中，隔着一层乡镇，不必直接面对群众。加上前面讲过的财权与事权不平衡，更增加了上级领导机关监督县域党政干部的难度。所以，老百姓常说，县里的干部“天高皇帝远”，无法无天。

　　除了上述表现在县域内的两大体制漏洞外，还有一个全国普遍存在的漏洞，那就是财经纪律形同虚设。从中央国家机关到乡村基层组织，只要能够弄到资金，都要设立自己的小金库，“三公消费”屡禁不止，企业财务更是混乱，普遍存在几个账本现象，官商勾结、行贿受贿屡见不鲜。令人发指的是，一些人还常常堂而皇之地以“搞活”的名义为形形色色的违反财经纪律的行为辩护。这个普遍存在的漏洞又使县域存在的漏洞效应比任何一级都更容易放大。

　　我们必须实事求是地指出来，上述反映在县域发展中的漏洞并不是从来就有的，而是改革开放后才成为“漏洞”的。我们承认这一点，不是要给改革开放抹黑，而是要在深入改革开放中解决存在的问题。

　　对待漏洞要一分为二

　　对待县域发展中存在的漏洞也要一分为二。就拿财权与事权不平衡来说，它虽然是制度上的巨大漏洞，但是我们也要看到，分灶吃饭对县级、市级甚至省级领导干部产生了一种强大的发展压力和动力。尽管在发展经济、创造GDP的过程中存在不规范行为，但是地方领导干部发展经济的热情是不能全盘否定的。这么多年来国民经济一直保持着世界上最高的增长速度，地方领导干部首先是县域领导干部的发展积极性功不可没。加之外部监督权较弱，也为县域领导干部充分挖掘发展潜力提供了巨大空间。这就是说，堵塞县域发展中的漏洞，既要保证广大党政干部清正廉洁，又要保护他们发展本地经济的热情。要形成这一理想局面，以下措施是必须的：

　　一是要彻底贯彻分税制，让所有的县委县政府都能够为普通老百姓提供平等的公共产品和公共服务。即使三年五年还做不到这样，也要有个时间表，不能无限期地拖延。还应指出，不同县域干部的物质待遇也要大体相当，不能相差过于悬殊。据笔者了解，同样做县委书记，在落后地区工作收入要大大低于发达地区。彻底贯彻分税制原则，既能保证县域党政机关有钱为老百姓服务办事，也彻底封杀了县域党政干部行为变形的借口;二是要探索县域领导干部发展经济的激励机制。有学者认为，我国县域政府带有明显的企业色彩。这是有道理的，可以参照企业高级管理层的收入期权思路，设计出对县域领导干部的期权激励;三是要严肃财经纪律。发达国家公务员之所以在行政工作中一般都能够做到清正廉洁，与他们对公务员在财经方面的错误采取零容忍政策有直接关系。这就是要求所有的党政干部都不能违背常识和法制，都不能肆意挥霍纳税人的税金。从技术层面上看，做到对财经错误零容忍并不难，难的是从上至下各级党政领导都要真抓实干。

　　徐祥临(作者为中共中央党校经济学部教授;人民论坛记者杜凤娇采访整理)

来源：中国乡村发现