内容提要：本文通过实证分析，指出农村社区集体经济发展预期难实现的根源在于法人地位缺失，明确其法人地位已经成为推进改革和发展的基本条件；从《宪法》规定、法人资格条件等方面分析了农村社区集体经济组织法人资格问题； 基于农村社区集体经济组织在功能、治理机制、产权结构、收益分配上有与合作社一致的价值取向，以及在运作机制上与农民专业合作社有一些差异，提出将其明确为合作社法人较为适合，但需要单独立法。

　　关键词：农村社区；集体经济组织；法人地位；法人类型

　　农村社区集体经济组织是按照20 世纪50 年代农业社会主义改造的要求在全国普遍建立起来的，经历改革，实行土地等生产资料的农民集体所有，以家庭承包为基础、统分结合的双层经营为基本经营制度，经营管理集体资产、资源、资金和服务成员，以保障农民基本经济权益，促进农业农村经济发展、农民增收、社区和谐进步的经济组织。加快农村社区集体经济组织立法，赋予其法人地位，营造与其他各类所有制经济同等受法律保护的体制环境，是实现中央关于发展壮大农村社区集体经济预期的前提。

　　一、农村社区集体经济发展预期难实现的根源在于法人地位缺失

　　农村社区集体经济组织拥有土地这一最基本的生产资料，这本是其他农村经济组织所不具有的优势。然而，除占份额较少的村外，绝大多数农村社区集体经济没有实现应有的发展，反而经历长达半个多世纪的时间后，仍是没有长大的“小矮人”.

　　更为严重的是，人们对发展社区集体经济丧失信心，即尽管中央始终强调要发展农村社区集体经济，但不仅在农民眼里，而且在整个社会上，对农村社区集体经济的发展普遍缺乏信心，发展农村社区集体经济似乎是天方夜谭之事。笔者认为，这只是一种基于现实结果而静态分析问题的判断，而没有从因果关系进行分析。现阶段所呈现出的农村社区集体经济组织与农民的离散关系，根源是农民在社区集体经济组织中的权益没有得到保障，其表现是多方面的，直接表现为成员在集体经济组织产权关系不明晰、剩余索取权缺失而导致权益受损，间接表现为农村社区集体经济组织承担了本应由政府提供的公共品负担、政社不分以及村民委员会代行社区集体经济组织职能而导致成员权益缺失、农村社区集体经济组织法人主体地位缺失而使其平等参与市场经营活动权益的缺失。这也是城乡二元制度在经济组织制度上的表现，即国有企业有法人地位，也走出了办社会的发展模式，而农村社区集体经济组织既无法人地位，又未走出办社会的发展模式，负担沉重，步履维艰。如此种种表现，从组织制度提供上分析，是因为国家没有明确农村社区集体经济组织的法人地位，而使其不能成为具有独立运作权益的市场主体。

　　1. 法人地位缺失，不能取得经营资格，致使无法开展经营活动，限制其发展壮大。法人地位缺失限制了农村社区集体经济组织的民事权利能力和民事行为能力，突出表现在农村社区集体经济组织 不能在工商部门登记取得经营资格，也就不能独立开展经营业务； 不能在国家质量技术监督部门取得组织机构代码证，就没有依法参与经济社会活动的通行证，也就不能在银行开账号，难以从金融部门获得贷款，不能在税务部门申请购买税票等。这些都使得农村社区集体经济组织只能依附在其他经营主体上，只能将其资产以入股、承包、租赁等方式参与其他经营主体的经济活动，进而成为难以壮大的“小矮人”.

　　2. 法人地位缺失，没有把社区集体经济组织作为独立的市场主体而实行政社分开，弱化了发展经济的功能。1983 年开始在农村实施政社分设的改革，解决了乡级政社分设的问题，而村级“政”社则经历了由合一到分设再回到合一的反复。在现行乡村治理结构中，村民委员会同时行使两种组织的职能，在以社会管理为主的考核体系下，村两委干部用于发展集体经济的精力相对较少，这不利于村集体经济的发展。

　　3. 法人地位缺失，导致农村社区集体经济组织若明若暗，影响资本正常积累，不利于发展壮大。

　　在城乡二元制度下，农村社区集体经济组织法人地位缺失，加上村民委员会代行集体经济组织职能，农村社区集体经济组织承担起很多本属于政府负责的提供公共服务的职能，即便是有为数较少的经营性收入，首先是保障将其用于弥补政府对农村的财政转移支付的不足、弥补政府提供社会公益事业资金的不足，从而挤压了社区集体经济的资本积累。更为严重的是，在政府及有关部门指派“任务”的压力下，公益事业建设支出较大，不少村超出村级组织财力及农民的承受能力，导致收不抵支，形成大量的债务。如此，社区集体经济发展滞缓则成为一种“必然”.

　　农村社区集体经济组织法人地位的缺失，使其发展陷入恶性循环： 农村社区集体经济组织经营业务发展受限，次生了这一组织的若明若暗，以及相应的“政”社不分---村民委员会代行社区集体经济组织职能，进而又次生了发展集体经济动力不足、削弱资本积累、财产流失或被平调等，致使形成没有经营活动的“空壳村”甚至大量负债( 逻辑关系见图1) 。

　　二、农村社区集体经济的改革迫切需要明确其法人地位

　　在中央关于发展农村集体经济、推进农业经营“两个转变”、提高服务能力的政策取向下，各地积极探索农村社区集体经济的改革与发展之路。从实践看，如果不明确农村社区集体经济组织的法人地位，改革成果难巩固，强农惠农富农政策的实施难以取得最佳效果，农村社区集体经济的发展难以走出徘徊境地。

　　1. 明确法人地位是实现集体资产保值增值的需要。现阶段，各地都采取了相应的措施，在社区集体的“三资”监督管理上，实行资产清查登记、村财乡管、村财公开、乡村审计等，以防止集体资产流失； 在资产经营上，实施了入股、承包、租赁等，以实现增值。这些起到了保障集体资产保值的作用。

　　但从根本上看，这些措施都属于消极的防御性措施，难以从根本上实现明显增值的作用。调研中发现，农村社区集体经济资产很难实现保值增值，如在资产评估上存在低估的问题； 在承包、租赁价格上也有较大的弹性，往往是价格偏低； 更有甚者，承租人长期拖欠承包费、租赁费，其好处或多或少被少数村干部所获。

　　2. 明确法人地位是巩固社区集体经济产权制度改革成功的需要。法人地位不明，影响产权制度改革的推进。从调研情况看，主要从以下几个方面影响产权制度改革的成效。

　　第一，法人地位不明，产权制度改革的成效难发挥。现阶段农村社区产权制度改革，主要是明确成员在社区集体经济组织中的财产权关系。这种改革使成员在集体经济组织中有相应的剩余索取权，进而调动成员参与集体经济发展和监督管理的积极性。然而，由于国家在法律制度提供上的缺失，产权改革后，农村社区集体经济组织没有法人地位，仍不能作为独立运行的市场主体参与经营活动而缺乏发展机会，如此，其收益最大化的目标难以实现，也就无法给农民带来更多的收益，不利于调动集体经济组织负责人和成员实施产权制度改革的积极性。

　　第二，法人地位不明，通过变通登记的成本较高，也存在较大风险。一些农村社区集体经济组织实施产权制度改革后，拟独立从事经营活动，只好以有限公司方式登记和运行，如此，存在较多问题：

　　一是登记门槛高而难登记。按照《公司法》规定，全体股东的货币出资金额不得低于有限责任公司注册资本的30%.如果一个有1 亿元固定资产的城中村，但其资产主要是土地，很难有3000 万元现金，导致无法登记。二是变通登记存在成员权益被慢慢侵食的危险。因法人地位不明，登记的门槛又高，有的农村社区集体经济组织通过疏通多种关系登记，不得已将其变通以个人名义注册，这容易导致村社区集体资产流失。还有的按有限责任公司登记，而《公司法》规定有限责任公司出资股东应在50 个以下。鉴此，只好以村民小组长为代表进行登记。如此，也存在风险： 组长一定时期要换届；组长要承担民事责任，其他成员则可不承担责任，使得责任与权益不对等。总之，由于法人地位缺失，导致登记难、登记费用高和税收高，抑制了农民的积极性，产权制度改革的成效也难以发挥。

　　第三，法人地位不明，导致乡村干部缺乏产权制度改革的积极性，有维持产权模糊的动力，甚至成为产权制度改革的阻力。在社区集体经济组织经营收益较少的情况下，如果将集体财产量化到成员，就短时期内而言，各种社会公益事业项目实施的难度可能加大，政绩难以快速显现，这当然是基层干部所不愿意看到的结果。笔者认为，这只是新生前的阵痛期而已。实践已经证明，如果理清村民委员会与社区集体经济组织的关系，让社区集体经济组织独立承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等经济事务权能，建立起以成员认可为主的绩效考评体系，社区集体经济组织干部经营创收的动力必然增强，保障成员权益的压力将变成社区集体经济组织领导想方设法发展集体经济的动力。

　　3. 明确法人地位是保障社区集体经济组织权益的需要。一方面，因农村社区集体经济组织法人地位不明确，在工商部门按公司注册后，不能享受国家对合作社的扶持政策，反而按公司法人纳税，加重了社区集体经济组织的负担，这与其法人性质不符合，也与其承担大量公益事业不符合； 另一方面，农村社区集体经济组织法人地位不明确，不利于城乡要素市场的统一。当前，城市向农村快速扩张，在农村土地征收过程中所引发的矛盾，归根结底是因为作为农村集体土地所有权行使主体的集体经济组织不健全，无法在土地征收市场上代表其成员的利益与相对方进行平等的谈判。明确农村社区集体经济组织法人地位，使之独立运行，才有利于推进城乡要素市场的融合与统一，维护社区集体经济组织的权益。

来源：中国乡村发现