一、引言
纵观我国千年历史，一旦发生土地问题，尤其是“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的现象越演越烈，必定引发社会动荡甚至王朝更替，继而重新对土地资源进行分配，获得和平与安定。回顾中国共产党的历史，在新民主主义革命时期，党十分重视解决土地问题，“打土豪、分田地”的愿景，使千千万万的农民成为革命者。新中国成立之初，第一次土改达成了“耕者有其田”，赢得广大民众对新政权的支持与拥护。改革开放之初，第二次土改即实行“家庭联产承包责任制”，极大地调动了农民的生产积极性，显著地提高了农民收入和粮食产量，稳定了农村。进入新世纪，被媒体称为“第三次土改”的农村土地承包经营权流转更是适应城镇化的发展现状，实现农业现代化的重要途径之一。可见，土地问题与国家的长治久安密切相关，尤其是对我国而言，经济、社会和政治等方面的发展及变化都离不开土地，土地制度的改革更是牵一发而动全身。
2002年，党的十六大首次作出了统筹城乡经济社会发展的重大战略部署。2004年至2011年，中共中央更是连续发布了关于“三农”问题的八个“一号文件”，贯彻落实这一重大战略。同时，各地积极引导农村剩余劳动力有序向城镇转移，打破体制壁垒，走城乡一体、融合发展的道路，加速形成统筹城乡发展的新体制，以解决我国农村“村庄空心化”、“农业兼业化”、“农民老龄化”等问题。显然，统筹城乡发展与农村土地密切相关。土地是城乡建设的最基本资源和最大平台。一方面，土地为城市大规模扩张提供载体；另一方面，土地的用途决定生产方式和投入产出效率。正是由于土地要素的重要性，农村土地制度也就成为统筹城乡发展的关键。土地制度改革成为统筹城乡的突破口，土地制度改革过程成为统筹城乡发展的过程。应该看到，现行农村土地制度形成的分散的农户、小块土地与高度市场化之间的确形成了难以调和的矛盾；农地的资本属性更是由于制度的限制难以发挥，农民从土地上得到的还仅仅是微薄的农业收益等，并且，这些问题在统筹城乡发展过程中更为凸显。
因此，无论是理论界还是政府官方都对土地问题给予了极大的关注，各种文献汗牛充栋，各项制度改革适时出台。如成渝统筹城乡综合配套改革试验区自2007年成立以来，不断进行土地制度改革的探索，成就有目共睹。从2008年年底起，江苏省开始试点推行“万顷良田”建设工程，探索研究集聚土地资源、发展现代农业、统筹城乡发展的新路径。然而，改革带来的问题总是要超过它所要解决的问题。各地的农地制度改革创新在取得成效的同时也带来了很多问题与争议。探索之路注定是坎坷的，争议也是难免的。当然，社会上和理论界的各种不同甚至对立的见解一定程度上会使得农地制度的改革之路更符合现实要求，更加有利于统筹城乡发展。鉴于此，本文将系统总结理论界有关统筹城乡发展背景下农地制度改革的观点，供今后进一步研究和实践参考。
二、农村土地制度改革若干问题评述
(一)农村土地流转
1.农地承包经营权流转。农地承包经营权流转被誉为党的十七届三中全会的亮点。事实上，早在20世纪80年代中后期，政府指导下的农地承包经营权流转就已经出现。经过多年的实践，其基本的三大原则“流转农用”、“流转有偿”、“流转自愿”已在学术界达成共识，对此的争议并不多。从现有的研究来看，对农地流转的研究主要集中在影响流转的因素和创新流转方式两大方面。显然，影响流转的因素包括产权结构、农户的受教育程度、农户的收入结构、流转的价格、社会保障水平等，多数学者是通过实证分析来确定影响因素与农地流转之间的关系，从而提出建立稳定的流转市场、健全城乡一体的社会保障制度、促进农村剩余劳动力转移、成立科学合理的农地经营权价格评价体系、建立农地流转中介组织等政策建议。温铁军在其著作《“三农”问题与制度变迁》中，总结与归纳了20世纪90年代中后期各地农地流转的创新模式，包括山东省平度市的“两田制”、安徽省阜阳市的“反租倒包”、河北省临漳县的“承租反包”等[1]。可以说，这些流转模式起到了很好的示范作用，激励了各地对农地流转形式的探索。之后无论是农民土地合作社，还是农民专业合作社、农地信托流转等，从本质上看，都没有脱离之前的范畴。2007年7月1日，重庆市工商行政管理局发布了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(渝工商发[2007]17号)。在这份文件中，提出“经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业”。此项被形容为“将带来新中国成立以来第三次土地革命”的新政策，甫一出台就立即引起全社会的广泛关注和巨大争议，众说纷纭[2]。这项被称为“股田制”、“只许成功不许失败”的土地改革，在中央农村工作领导小组办公室调研后，于2008年被叫停。但是，还是有学者表达了不同的观点。如莫于川认为，对于此项革新举措，应以发展的眼光看待之，以宽容的态度对待之，给予地方政府特别是重庆这样的统筹城乡综合配套改革试验区进行土地管理制度改革创新的必要空间。蒲勇健(2008)也表示他曾经热切关注过“股田制公司”的情况，觉得其并非一无是处。“股田制”有它的优点，应该可以和农业合作社并存，目前法律上有障碍，为什么不可以考虑修改《公司法》等法律内容呢？
2.农村集体建设用地流转。农村集体建设用地是指依照法律程序申请、经国土资源管理部门批准的、使用集体所有的农村非农建设用地，主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。1999年，现行《土地管理法》实施当年，国土资源部将江苏省苏州市作为全国集体建设用地使用权流转的试点。2002年，江苏省政府批准昆山和海门为全省集体建设用地使用权流转试点单位。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一次对农村集体建设用地流转问题进行了界定：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地可以依法流转。2005年，广东省出台《集体建设用地使用权流转管理办法》规定，从2005年10月1日起，广东农村集体建设用地可以上市流转。辽宁、上海等地也在集体建设用地使用权的改革上进行了有益的尝试。
目前，集体建设用地流转争议的焦点集中在“小产权房”。虽然，各地试行之初都明确规定，通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设，但是，非官方数据显示，我国目前小产权房建设面积达60多亿平方米，相当于我国房地产业近十年来的开发总量。小产权房数量很大，已成事实[3]。集体建设用地流转逐步偏离了原有的轨道，追逐利益回报高的房地产开发。从国家现今的政策走向来看，小产权房转正无望。但是，现存的小产权房究竟该如何解决，至今也没有定论。对于这一数目庞大、牵涉人很多的小产权房，一味叫停，不寻求解决之道，显然并非长远之计。
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