基层组织是连接国家与农民关系的纽带，它既要完成自上而下的国家目标，又要满足自下而上的社会需求。要想确保经济快速发展和社会稳定大局，就要统筹兼顾基层组织的“基础功能”和“具体功能”，对国家战略任务和乡村社会性质有清楚理解。基层组织接应“规划的社会变迁”和维持乡村秩序稳定的功能不可替代，在后税费时代，我们必须重视并加强农村基层组织建设，创新社会管理机制，提高公共服务能力，吸纳和整合基层社会的政治参与，实现国家与社会的良性互动。　

　　限于人口与资源矛盾及外向型的经济发展模式，中国大部分农民不可能在短时间内转移到城市，他们还要依托村庄完成人口再生产和家庭再生产；农业的基础性地位决定了中国农业发展要兼顾粮食安全、农民收入、农村稳定等方面的问题；中国的经济社会转型是一个长期过程，中国经济体系在世界体系中的位置短时期内不可能改变。以上诸项条件的约束造就出农村在国家战略发展格局中的基础性作用。改革开放以来，伴随着大规模的人口流动，农村空心化严重；随着市场经济的冲击和大众传媒的渗透，人际关联变得理性化、工具化；随着村庄社会边界的开放，村庄共同体解体，农民沦为“无公德的个人”[[1]]；随着收入结构的变化，农民经济分化严重，形成不同的利益群体；在现代性的影响下，原有的伦理道德和地方规范瓦解，村庄舆论不再发挥作用，中国农村正在经历三千年未有之变局。我们不禁思考：变迁中的乡村秩序如何维系，如何定位嵌入于农村社会的基层组织。 

　　一．农村基层组织的性质与功能 

　　学术界一般认为，随着人民公社制度的解体和家庭联产承包制在全国的推行，中央在农村社会实行“乡政村治”模式，即将行政权力上收到乡镇一级，在乡镇以下实行村民自治。也有学者不将乡村两级组织加以区分，笼统的称为“基层政权”，如张静称村级组织为“村政府”[[2]]。更多学者认为，由于乡镇政府组织结构和权力结构的不完整，且具有高度的自主性与自利性，使得“乡政”的实际运作状态远较制度设置复杂得多，吴思红索性用“半官僚制”[[3]]来说明乡政的尴尬。按照《村委会组织法》规定，村委会作为村民自治组织对村庄事务行使自治权，乡镇政府作为国家基层政权的一部分，对本镇事务行使管理权，乡村之间是指导与被指导而领导与被领导的关系。实际的乡村组织互动却用私人关系替代公共规则，乡镇政府根据上级任务的轻重缓急对村级组织或干预或放任或庇护，使得“赢利型经纪”或“保护型经纪”的定性分析不能完全概括村级组织的角色。总的说来，乡村组织的角色性质模糊且尴尬，它们都具有“准政权”的性质。 

　　我们将农村基层组织的功能分为基础功能和具体功能[[4]]。所谓基础功能，是指农村基层组织回应自上而下的“规划的社会变迁”目标和自下而上的乡村社会变迁要求的功能。所谓具体功能，是指乡村组织在中国现代化过程中所完成的阶段性具体性任务的功能。在不同历史阶段和不同性质的乡村社会中，基层组织要完成的具体任务和中心工作是不同的，但具体目标要顺应总体目标，具体功能要与基础功能相配套。基层组织在实现国家与农民关系良性互动，推动中国现代化建设方面不可替代。后发外生型国家的现代化需要和社会主义目标决定了基层组织的基础功能，在不同历史时期基层组织的具体功能会有变化，但它应该与基础功能方向一致。旨在调整完善农村生产关系和上层建筑以适应生产力发展和社会主义新农村建设目标的基层组织改革必须统筹好基础功能与具体功能，不能出现“头痛医头、脚痛医脚”式的功利性短视性的过激过快政策调整。 

　　晚清以来，为了回应西方挑战，实现民族独立和国家富强，中国开始国家政权建设。农村基层组织是国家政权建设的一部分，能否建立一个强大的可以深入农村社会的组织体系是决定中国现代化建设成败的关键。民国失败的重要原因是它的农村基层组织体系较为柔弱，从农村汲取上来的资源被中间层大量消耗，造成杜赞奇所说的政权内卷化[[5]]后果，国家的合法性和有效性大受影响，引起农民的强烈不满乃至暴力抗争。新中国利用政社合一的人民公社制度，不仅将分散的农民整合起来以促成有效率的农业生产，而且实现了对农村社会结构的根本改造，真正克服了国家政权内卷化难题。另一方面，正是人民公社的制度设置，使国家加强对农村资源提取力度的同时保持住社会秩序的稳定和农民对国家的政治忠诚，从而为工业化现代化建设提供源源不断的资本原始积累。改革开放以来，国家权力从村庄撤出，但压力型体制却让县乡村三级组织牢牢捆绑在一起，基层组织对乡村社会的控制能力和动员能力并没有消减，只是以另一种社会面貌出现。权力结构的虚弱和政绩工作的重要形塑出乡村两级组织的利益共同体特征，它们在完成上级任务的过程中将基础功能和具体功能分别对待，导致治理社会的缺位、错位及越位，引发1990年代中期后的三农危机。 

　　我们将基层组织的基础功能概括为：应对乡村社会变迁所带来的各种秩序问题，为中国现代化建设提供战略支点和腾挪空间，提高农民的民主意识和公民素质；将基层组织的具体功能概括为：执行上级交付的任务工作，提供高水平的公共服务，组织农民集体应对生产生活。考察基层组织何去何从应从中国经济社会结构出发，将具体功能的完成情况，及与基础功能的匹配程度作为重要衡量指标，而不是仅仅考虑短期的经济社会利益。 

　　　二．后税费时代的乡村组织与农村社会 

　　1990年代中期以来，农民负担逐渐加重，基层治理出现严重危机，政府合法性资源急剧流失，李昌平以“农村真穷、农民真苦、农业真危险”口号为解决三农问题奔走呐喊，引发社会各界的共鸣。为缓和干群矛盾，加强对基层组织的监管，修复国家与农民的关系，中央政府于2000年在安徽省实行税费改革实验，并终于在2006年底在全国正式免除农业税费。为切实消除加重农民负担的体制性因素，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要支持，中央政府陆续推出相应的配套改革政策，县乡财政管理体制改革、乡镇机构改革、乡村债务化解、农村义务教育改革等政策措施陆续进入农村社会。乡村体制改革主要包括：撤乡并镇、精简机构、分流人员（有的地方甚至取消村民小组长）、取消两工制度、取消农业共同生产费，实施种粮补贴、购买农机具补贴等。乡村体制改革重构了乡村治理格局，对乡村组织的权力运作和功能发挥影响巨大。 

　　税费改革及其相应的配套改革试图通过取消农业税费和加强转移支付实现乡镇政府从“管治型”向“服务型”的转变。而县乡体制设计和财政制度调整造成乡镇财政的空壳化，乡镇政府不得不四处借贷，向上级跑钱要项目，对应有的服务职能却不予重视，逐渐成为“悬浮”型政权[[6]]。另一方面，取消农业税后，农民负担引起的干群矛盾不再是乡村社会的主要矛盾，但这并不是说乡村社会至此平安无事，各种新问题新矛盾不断涌现，对乡村治理提出严峻考验。乡村体制改革使一些重要职能部门权力上收，乡镇政府已没有多少实质性权力，但在压力型信访治理体制和“稳定压倒一切”的考评压力下，基层政府不得不采取权宜性治理策略，通过变通、跑关系来完成上级任务，从而滋生出丧失政治性、原则性的策略主义行为，如给无理上访者以好处，“花钱买平安”，利用灰黑势力摆平矛盾，把社会势力吸纳进体制。权力和和责任的不对称使基层政府在失去做坏事能力的同时也丧失做好事的能力，他们失去创新社会管理和提高公共服务的能力和动力，只好以“不出事逻辑”维护乡村的底线秩序。 

来源：三农中国