高新军

　　在我国城市化过程中，如何在城镇土地征用中，既保护好农民的权利，又适应城市化的发展，一直是我们追求的双赢目标。其中，制度化一般被公认为是解决问题的主要手段。但作者在温州调查中发现，这些制度要真正起作用，却是官民博弈的结果。这种博弈既显示了农民在博弈中不断成长的过程，也反映了我国制度变迁的规律。

　　一般认为，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。这种制度包括各种法律、规章、政府政策等以明确形式确定下来的，通过一定法定程序被立法和权力机构批准，并向社会公布的正式制度。在中国目前的转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，对于中国实现社会转型和体制转轨非常重要。同时，我们也在社会实践中发现，尽管自改革开放以来我国正式的制度已经有了巨大的发展，但是令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并在实际工作中加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就仍将长期存在，并在实际上对我国成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家增加阻力，甚至可能造成转轨的失败。

　　那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢？这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上存在着这样一种现象：监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。这时，无论权力强大的一方是地方政府，利益团体，还是普通民众，都概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效益正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去其作用。

　　我国的制度变迁，就是在这种平衡、平衡被打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中逐步实现的。而我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。

　　目前，我国的城市化进程十分迅速，由此带来的城镇土地征用方面的矛盾和问题也成为了社会关注的热点。因此，在这个问题上反映出来的制度化矛盾与问题，有鲜明的典型意义和方法论上的指导作用。对这个问题的剖析有助于对我国制度变迁轨迹的理解和认识。

　　浙江温州在土地征用和城市化方面走在了前列。目前温州已经基本完成了城市化的过程。一个明显的迹象是，在温州目前已经没有可供征用的土地了，要想获得土地，现在只有一条路：填海造地。