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稳步提高土地出让收入用于农业农村比例,集中支持乡村振兴重点任务――“取之于农 主要用之于农”

时间:2020-09-28 11:44来源: 四川省农业农村厅作者:佚名收藏

  9月24日,国务院新闻办公室举行新闻发布会,介绍中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(以下简称《意见》)有关情况,中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊,农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀出席并答记者问。

  韩俊介绍,土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来,土地增值收益取之于农、主要用之于城,有力地推动了工业化、城镇化快速发展,但直接用于农业农村比例偏低,对农业农村发展的支持作用发挥不够。实施乡村振兴战略,需要大量投入,仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求,必须拓宽资金来源渠道,建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。调整完善土地出让收入使用范围,提高农业农村投入比例,是一项重要的改革举措和制度安排。

  补齐“三农”发展短板――建立财政投入稳定增长的长效机制

  “现在我们的城镇化水平已经超过了60%,已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段了,到了该把土地增值收益更多地用于‘三农’的时候了。”韩俊介绍,城市建设对“土地财政”的依赖性很大,据统计,从2013年到2018年,全国的土地出让收入累计高达28万亿元,扣除成本性支出后,土地出让收益是5.4万亿元,占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计1.85万亿元,仅占土地出让收益的34.4%,占土地出让收入的6.6%,用在城市建设的比例比农村要高得多。

  2018年、2019年和2020年中央一号文件都对调整完善土地出让收入使用范围,提高用于农业农村的比例提出了明确要求。韩俊介绍,这项改革可以引导资源要素向乡村流动,实际上是在土地出让收益这个蛋糕里面多给农村切一块,这是城乡利益格局的重要调整,是构建新型工农城乡关系的一项重大制度安排,也是落实农业农村优先发展的一项重大举措。

  党的十九大提出实施乡村振兴战略以来,中央不断强化顶层设计,建立健全乡村振兴制度框架和政策体系。要全面促进乡村振兴,需要真刀真枪地干,需要真金白银地投。因此,必须建立财政投入稳定增长的长效机制。“除了继续增加财政一般公共预算对‘三农’的投入外,也要想办法拓宽资金来源渠道,提高土地出让收入用于农业农村的比例,这是一个重要的资金筹措渠道,是一个重要的制度安排。”韩俊介绍,最近几年,全国土地出让收入一年要达到六七万亿元,土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点,就相当于“三农”增加了六七百亿元的投入。毫无疑问,这项改革的逐步实施,将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。

  韩俊介绍,《意见》强调,调整土地出让收入城乡分配格局,既要在存量调整上做文章,也要在增量分配上想办法,稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例,集中支持乡村振兴重点任务,加快补上“三农”发展短板。《意见》提出,从“十四五”第一年开始,各省(区、市)要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例;到“十四五”末,以省(区、市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

  避免“一刀切”――两种计提方式可供地方根据实际选择

  这项改革的总目标是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上,如何实现这个目标?

  韩俊介绍,土地出让收益是土地出让收入扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等成本性支出后的收益,反映了各地实际可以统筹使用的资金规模。但是土地出让成本性支出的标准很难统一规定,一些地方很容易通过做大成本性支出来缩减土地出让收益,这样一来就会导致政策效果大大缩水。调研发现,土地出让收入是直接缴入地方国库的,收入数目是有据可查的,便于操作和监督,但是尚不能够完全反映地方可以使用的资金规模。

  因此,为了照顾各地实际,避免“一刀切”,《意见》提出了两种方案供地方选择。一是按照土地出让收益的50%以上进行核定,但是如果全年应计提数小于土地出让收入的8%,则按不低于土地出让收入的8%计提。主要是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围,这样一来会虚增土地出让成本,会缩减土地出让收益。《意见》明确提出,不得虚增土地出让成本、缩减土地出让收益。如果不作出这样的规定,在有些地方政策就会缩水。二是按照土地出让收入的10%以上进行核定。地方选择哪一种方式都可以,由各省(区、市)自己确定。各省(区、市)对辖区内的市、县可以设定一个差异化的计提标准。

  当前,一些地方的土地出让收入统计很不规范,存在“数字计提”、弄虚作假现象。吴宏耀介绍,为了防止一些地方“做大”土地出让成本性支出,“做小”土地出让收益,搞“数字计提”,《意见》从3个方面作出了安排。一是要规范计提方式。对于按照土地出让收益50%以上计提的这种方式,要求如果计提数小于土地出让收入的8%,则按不低于土地出让收入的8%计提。这样,即使“做小”了土地出让收益,还有“土地出让收入的8%”这个比例来把关,这就为资金计提规模划出了底线。二是加强资金核算管理。《意见》要求,进一步完善土地出让收支核算办法,加强对于土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。三是加强考核监督。要严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为,并依法依规追究有关责任人的责任;加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督,适时开展土地出让收入专项审计;各省(区、市)党委、政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时,要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴的情况;把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核,并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。

  防止支出碎片化――确保提高资金使用的整体效益

  针对目前土地出让收入的计提资金在使用方向上规定得过细,存在资金“撒胡椒面”的问题,韩俊介绍,为了防止支出碎片化、提高资金使用的整体效益,《意见》提出,要统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金,与实施乡村振兴战略衔接好,一定要聚焦补短板、强弱项。各地可以根据乡村振兴的实际需要,坚持精打细算,打破分项计提、分散使用的管理方式,整合土地出让收入用于农业农村的资金,重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出,与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复,以及以工代赈工程建设等。这些方面都是实施乡村振兴战略需要补的突出短板,都是一些比较紧要的任务,必须集中资金优先予以支持。

  《意见》还强调,加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接。也就是说,不能因为这边增加了土地出让收入的资金,那边就把一般公共预算支农投入减少了,这样做是与这项改革初衷背道而驰的。必须持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度,防止产生挤出效应。

  由于土地出让收入的分布很不均衡,为防止出现有的地方计提资金用不完,有的地方计提得很少、根本不够用的现象,《意见》对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。首先,允许省级适当统筹。土地出让收入用于农业农村的资金主要还是由市、县政府安排使用,但是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中,统筹一定比例的资金,在所辖各地区之间进行调剂,重点支持粮食主产县和财力薄弱县。具体省里面怎么统筹、统筹多大的比例,由地方自主确定。二是中央统筹的资金向部分地区倾斜。由于粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重,《意见》强调,中央财政统筹的资金向这些地区倾斜使用。三是对北京、上海等少数市(省、区)适当放宽要求。北京、上海等地的土地出让收入很高,但农业农村占比较低,允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例,但是必须确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强。


原文链接:http://nynct.sc.gov.cn/nynct/c100630/2020/9/25/53696d979c6b4deb812da2c144704faf.shtml
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