合作主义：城乡社区一体化中政府、市场、农民的关系

　　作者：社会管理体制改革研究课题组

　　摘要：城乡社区建设一体化是继家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治之后的第四大制度创新，是实现城乡经济社会一体化的现实路径。置于城乡社区建设一体化背景下，农村社区建设是以效率、公平、参与为价值取向，通过政府、市场、农民的合作，来解决农村经济发展问题和社会发展问题，促进城乡经济社会融合。“合作主义”强调每个行动主体在治理过程中要承担不同的角色和功能，并活跃在自身最擅长的领域，在保持独立性和自主性的基础上实现资源整合、功能互补。破解新“三农”问题，政府的特长是统筹规划、制度设计、资源引入和公共财政供给，故而需要在城乡社区建设发展规划、体制机制创新、公共服务均等化、农民国民待遇等方面“在场”；市场的特长是实现资源配置的最优、敢于创新和冒险、产生规模经济，故而需要在土地集约化、规模经营、现代农业及农民增收等领域发挥作用；社会的特长在于对政府、市场功能的弥补，灵活多变，能利用大量社会资源，产生社会信任，提升社会资本，实现对问题的全面处理，据此，需要在农民公民意识、公民权利、参与公共事务、农民组织化、志愿互助服务、社会共同体构建等彰显农民的主体性。政府、市场、农民合作，在理论上需要超越“市场万能论”、“政府万能论”和“农村封闭论”；在实践上需要政府超越部门利益和强势集团利益，彰显政府公共性，更需要培育农村公民社会，保障农民平等参与权，增强农民行动能力。

　　关键词：城乡一体化；政府、市场、农民关系；合作主义

　　一、问题的提出

　　城乡社区建设一体化是旨在解决“三农问题”而做出的一种新的制度选择。以城乡社区建设的一体化来推动城乡经济社会发展一体化是继家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治之后的第四大制度创新。与前三次制度创新不同，城乡社区建设一体化具有两个鲜明的时代特征：一是家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治都是以城乡分割为前提条件，试图在不触及城乡二元体制的条件下，力图从农村内部来解决农村问题；而城乡社区建设一体化则是以城乡融合为前提条件，着力打破城乡二元体制，着力跳出农村来解决农村问题。二是无论家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治都是从某一方面来解决农村发展问题，而城乡社区建设一体化则是力图从整体上来解决农村问题；尽管农村工作有许多党政部门涉足，为了避免政府结构的碎片化带来农村社区建设的碎片化，各地采取许多办法来统筹城乡社区建设，以农村社区建设来统率村民自治、新农村建设等工作，农村社区建设越来越体现出系统性的特征，它涵盖了破解“三农问题”的方方面面内容，诸如农村基础设施建设、农村产业结构调整和经济增长方式转变、农村组织结构的调整、农村社区服务体系建设、农村社区参与和农民能力建设等。只有认识到城乡社区建设一体化是新的制度创新，只有认识到农村社区建设的系统性，才能真正领会到农村社区建设的必要性和重要性。有人疑问：有了村民自治，为什么还要搞农村社区建设？还有人疑问：有了新农村建设，为什么还要搞农村社区建设？上述疑问的产生有两个重要原因：一是人们对农村社区建设的系统性缺乏清醒的认知，把农村社区建设简化为农村社区服1务体系的建设，甚至仅仅理解为政府投资建设农村社区服务设施；二是因为政府结构的碎片化带来农村工作的碎片化，阻碍了人们对农村社区建设系统性的认知，甚至有的部门出于部门主义，有意简化农村社区建设的内涵。

　　当前，城乡社区建设一体化面临结构性约束。长期以来，我们走的是一条工业化与城市化脱节、城市发展与农村发展脱节的现代化道路，城市现代化是通过汲取农村资源、剥夺农民利益来实现的。我们面对的现实是两个不对称的社会结构：一个是政府强势、市场强势而社会弱势；一个是工业强势、城市强势而农业弱势、农村弱势。与这两个不对称结构相联系，市场效益至上、GDP至上、土地财政至上，很容易出现政府与农民争利、资本与农民争利、权力与资本联盟以剥夺农民的问题。在这两个不对称的社会结构下，要想真正做到“工业反哺农业”而不是“工业再剥夺农业”、“城市反哺农村”而不是“城市再剥削农村”实在不易。孟德拉斯在《农民的终结》一书中这样指出：“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。①在城乡社区建设一体化过程中，如何处理好政府、市场、农民的关系，如何建构政府、市场、农民的合作机制，正是社会科学界不得不深思熟虑的问题。

　　二、政府、市场、农民合作理论

　　政府、市场、合作是要超越“市场万能论”、“政府万能论”、“农村封闭论”。长期以来，“三农问题”一直是我国学界广为关注的热点问题，学界将“三农问题”概括为农业问题、农民问题、农村问题。其主流看法包括：农业问题是如何促进传统农业向现代农业转变，以解决农业的弱势和低效，实现农业增产和农民增收，这涉及效率问题；农民问题是如何促进农民市民化，农民与市民享有同等的公共服务，这涉及公平问题；农村问题是如何改变农村贫穷落后的面貌问题，需要将市政建设向农村拓展，促进农村现代化，避免“城市欧洲化、农村非洲化”，这同样涉及公平问题。②目前学界流行的“三农问题”事实上是“两农问题”，即农业效率问题和农村公平问题。如果将“三农问题”归结为效率和公平问题，政策取向和实践路径容易出现“市场万能论”和“政府万能论”，将解决“三农问题”的主动权交给市场和政府，由市场来解决效率问题，由政府来解决公平问题，农民成为市场和政府的被安排者，忽视农民的主体性。在缺乏农民主体性的条件下，市场理性偏好利润，可以解决农村经济效率问题，但市场理性不偏爱公平，可能损害农民权益，出现“资本圈地”；地方政府是一个独立的利益主体，存在通过土地来谋取财政收入最大化的内在动力，政府可能因土地财政而出现“权力圈地”。出于对“资本圈地”、“权力圈地”的高度警惕，“农村封闭论”会呼之而出，它会反对土地市场化，会反对城市资本进入农村，主张在国家保护下依托农民自身力量和农村本地资源来解决“三农问题”；③它是要把市场化和城市化的机遇和恶果一起丢掉，犹如把小孩与洗澡水一起倒掉一样。“市场万能论”、“政府万能论”、“农村封闭论”的理论主张和政策建议是相互排斥的、相互敌对的，要么是有效率而无公平，要么是有公平而无效率。

　　政府、市场、农民合作立足于新的“三农问题”、致力于新的行动目标。“三农问题”需要重新界定，它不仅包括农业效率问题（农业低效和农民低收入）、农村公平问题（农村基础设施类公共产品短缺、农村生产类公共服务短缺、农村生活类公共服务短缺），而且还包括农民能力问题（农民受教育程度低、农民专业技能低、农民组织化程度低、农民驾驭市场能力低等）。城乡社区建设一体化作为破解“三农问题”的战略行动，其行动目标在于满足三个需要：一是满足农业增产和农民增收的需要，提高农村经济发展效率；二是满足农村公共产品的需要，促进城乡基本公共服务的均等化；三是满足农民能力提升的需要，增强农村可持续发展能力。

　　政府、市场、农民合作依靠新的行动主体。推进城乡社区建设一体化，农村社区建设的主体力量不会是单一的而是多元的。政府及其部门和个人、市场及其组织和个人、农民及其群体和个人都是独立的行动主体，即行动主体的多元化。它们或他们之间既存在利益一致的一面，也存在利益相异的一面，各方都有谋取优势的内在冲动，因而各方都有损害对方利益的可能性。合作行动是建立在行动主体力量均衡的基础上，合作双方力量均衡才会出现竞争与合作关系，合作双方力量失衡只会出现支配与被支配的关系而不是竞争与合作关系。在政府强势、市场强势、社会弱势的社会结构下，政府、市场、农民之间的合作在很大程度上取决于农村公民社会和农民自组织力量的成长状况，否则，很容易出现权力和资本的联盟，没有农村公民社会和农民自组织能力的增强就很难有政府、市场、农民的合作。集体合作行动是建立在激励与自愿结合的条件上，如果仅出于自愿，理性的行动主体谁都没有动力去为社会公平作出贡献。参与公共事务治理和公共产品提供需要建立集体选择机制，激励行动主体的合作行动，约束行动主体的不合作行为。在推进城乡社区建设一体化过程中，政府的公共性尤为重要，如果政府不能超越强势利益集团、不能超越部门利益，政府很难做到公共利益至上，很难将排斥性集团整合为相容性集团，公共性缺失的政府带来的后果甚至比没有政府更糟糕。

　　政府、市场、农民合作形塑着新的行动空间。农村社区是各种行动主体互动的场域，农村社区会呈现出复杂的关系网络，不仅有政府、市场、农民之间的互动，也有政府部门及其个人之间的互动、市场组织及其个人之间的互动、农民群体及其个人之间的互动。国家权力、市场力量、社会力量介入农村社区、改造农村社区，农村社区由封闭走向开放、由同质走向异质。

　　政府、市场、农民合作理论主张合作主义，倡导效率、公平、参与三位一体的价值取向，选择农村社区建设的路径。它既不同于自由主义（把一切交给市场）、也不同于保守主义（把农村置于市场化之外）；既不同于国家中心主义（把一切交给国家、交给政府），也不同于社会中心主义（把一切交给社会、交给农民）；既不同于城市中心主义（城市代表文明、农村代表落后、用城市来替代农村），也不同于农村封闭主义（把农村置于城市化之外、隔断农村与城市关系）。它反对将农民作为政府与市场的被安排者；它重视政府的作用、市场的作用，农民的作用；它强调政府的自主性、市场的自主性、农民的自主性；它更 注 重 政 府、市 场、农 民 三 方 力 量 的均衡。

　　三、鄂州市城乡社区建设一体化的实践经验

　　鄂州市城乡社区建设一体化提供了一种合作主义的实践模式。鄂州在解决“三农问题”、处理城乡关系的实践中，尝试以城乡统筹为战略，以社区建设为路径，努力建构政府主导、市场介入、农民参与的主体格局，促进公共财政、市场资本、社会资源整合，提高农村经济效率，普及农村公共服务，增强农民自组织能力，逐步实现城乡经济社会协调发展的行动过程。鄂州模式的基本经验集中于在“统筹”上做文章，在“合作”上下工夫。

　　（一）统筹规划：城乡社区发展战略的一体化

　　规划是战略谋划。以城乡社区发展规划的一体化来带动城乡社区建设的一体化，是鄂州模式的一大亮点。“全域鄂州”是一种社区主义的规划。一方面，它把鄂州市域1593平方公里作为一个地方性社会系统（地域性社区），把城市和乡村作为两个基本的子系统，注重城市和乡村两个子系统之间空间结构的均衡与和谐。依据其自然地理属性、人文地理特征、经济地理优势，统筹规划城乡空间布局，在靠近武汉、黄石的地域布局新城，在交通节点、经济贸易较发达区域建设特色镇，突破行政村的界限规划中心村落，构建以1个主城区为中心、3座新城（葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城）为支撑、10个特色镇为节点、106个农村社区（将320个自然村合并为106个农村社区）为基础的城乡一体的 “1311”空间布局，实现城乡空间布局的一体化。另一方面，它以满足社区基本需要为出发点，注重城市和乡村之间空间功能的均衡与融合。统筹城乡产业规划，满足城乡社区经济发展特别是农业增产和农民增收的需要，促进城乡资源互补、产业互动，城市大力发展高新科技型的工业企业，农村大力发展水产、畜牧、蔬菜、林果四大支柱产业，建设一批农业特色板块，加快农业产业化经营，发展现代农业。统筹城乡基础设施建设规划，市政设施建设覆盖农村社区，推进农村社区现代化，重点推进农村路网、电网、水网（供水排水网络）、气网（沼气、天然气网络）、广播电视电话互联网、市场网等“六网”工程建设。建立城乡公共服务一体化制度，按照制度统一、标准统一的要求，鄂州进行了户籍管理、社会保障、教育、就业、医疗等十个重点领域的改革，促进城乡社区一体的最低生活保障、养老保险、医疗保险、社会救助、文化体育、就业服务。“全域鄂州”是规划体制和机制的重大变革。④“全域鄂州”规划实现了四个改变：由城乡分割规划转变为城乡统筹规划，实现了城乡空间结构的均衡和空间功能的互补；由按行政层级规划转变为按自然地理、人文地理、经济地理规划，实现了地方资源优化组合；由行业分割规划转变为行业整合规划，实现了政府部门之间以及政府部门与科研机构之间的合作；由区域封闭规划转变为区域开放规划，实现了鄂州与武汉、黄石等地域的空间结构均衡和空间功能互补。

　　“全域鄂州”规划引导村庄规划。全市106个农村社区是由原来的320个自然村合并而成，每个社区都在制定村庄规划。农村社区与城市社区一样，空间布局得到优化，空间资源得到充分利用。如，峒山社区规划坚持“产业兴村、生态立村、工业富村”的发展理念，彰显“观光旅游、生态农业、古镇文化”三位一体的特色。社区规划“三点一线”：“三3点”是水边建码头、路边建居住区和服务中心、山边打造峒山古镇。“水边建码头”是在临港的桐山村火炬队建一个旅游观光码头，风光旖旎的百里长港是未来鄂州的秦淮河，这个码头不仅将成为百里长港示范区的中转站，它还将发展为繁华的商埠。“路边建居住区和服务中心”就是以社区服务中心为圆点，建居住区，建峒山小学，使村民在家门口享受社区服务，这里有宽敞的休闲广场和演艺中心，设有大戏台、娱乐室、健身房和农家书屋……不论是本地村民还是旅游观光的游客，都可以在这里享受城乡一体化建设带来的福祉和欢乐。“山边打造峒山古镇”就是将峒山上的五个村民小组的农户，按统一建筑风格重新规划，改建成具有明清风格的小镇。这三点如同华光璀璨的明珠，由一条新修的康衢大道，从水边到路边到山边，一线穿“珠”般地连接成一个美轮美奂、完整的旅游风光带。这条康衢大道就是峒山一日游线路。

　　（二）统筹生产：社区土地效益最大化、社区利益关系均衡化

　　农业发展是农村社区建设的基础性力量，而土地是其中最根本的生产资料。从“土地－农民”的关系来看，土地仍然是大多数农民直接的生活依赖。在实地调研过程中，我们发现由于个体所处境况和价值观的不同，村民对于土地的依赖和认知存在三个分层：80％以上的年轻人（30岁以下）都不愿意种土地⑤，他们没有从父辈那里继承传统的种田经验；老年人（60岁以上）是不得不种土地，访谈中遇到大量农村老年人都没有养老保障，他们对耕种土地的看法多是“趁自己干得动就再干几年”；中年人（4050人员）对耕种土地的意愿最为强烈，他们是农村劳动力的主要构成部分，他们中的大多数以种田为生，农业收入是他们及其家庭经济的主要支撑。三个群体对于土地表现出“不愿意种”、“不得不种”和“需要种”的差异性。当前，我国农村地区“人多地少”的矛盾较为突出，而且分散的农业经营和单一的产业结构已然形成了农业乃至农村发展的“瓶颈”。土地效益要提升就要走市场化的道路，必然要求土地的规模化流转，但是，如果只注重效率，市场就会丧失对公平的关注。在很多地方，市场凭借其资本强势进行“圈地”，已然形成了对农民的剥夺。发展需要土地与农民依赖土地之间必然呈现出一定的结构性张力。