【内容提要】 在全球化与欧洲一体化浪潮的推动下，法国1982年开始的地方分权把改革的触角深入到市镇联合体中，制订或修改多项鼓励市镇间联合的法律，并赋予联合体一定的事权和财权，深刻改变了市镇关系。联合体在内、外部两个维度，通过融合各种利益关系，形成与其它地方政府、中央、私人部门、第三部门、欧盟等互动合作的治理结构，从而鲜明地体现了法国地方治理的特色。但法国市镇联合体治理中也存在着成员市镇间地位不平等，大区、省与大市镇矛盾突出，公民参与有限等诸多问题，需要不断地通过改革创新来解决。

　　【关 键 词】法国；地方治理；市镇联合体

　　最近20多年来，伴随着全球化和区域一体化，一场以地方政府职能转变与管理创新、加强政府绩效评估、地方政府区划重组、政府间关系变革、地方民主发展等为主要内容的地方政府改革运动在全球范围内展开。这些改革不仅深刻地改变了世界，促进了社会的多元化、民主化发展， 也在很大程度上推动了地方治理理论的形成，“治理”成为社会科学研究中一个引人注目的分析概念，地方治理作为治理理论的一个分支，遂成为讨论公共事务的一种新的分析框架。

　　作为一个具有浓厚国家主义传统的国家，法国于1982年开始的地方分权改革格外引人注目。在《法国地方治理体系中的中央与市镇关系》（刊于《马克思主义与现实》2005年第6期）、《法国地方治理体系中的市镇政府》（刊于《浙江省委党校学报》2005年第4期）、 《法国地方治理体系中的政府、企业与社会关系》（刊于《学术研究》2006年第1期）等文章中，我们已经讨论了分权改革后法国市镇与中央的关系、市镇政府的内部运作、市镇政府与企业、社会的关系等问题，在这篇文章中，我们将关注法国的市镇联合体，这既是描述市镇联合体的影响力日渐突出的事实，也是展开了法国地方治理研究中市镇间关系的维度。

　　一、市镇格局变动的历史考察

　　市镇（commune）作为法国的基本行政区划单位始于1789年，是法国地方行政体制中历史最悠久的一级建制。法国现有市镇36,782个（含214个海外市镇），占原15个欧盟成员国75,000个市镇总数的47.5％，与欧洲其他国家相同层级的地方政府相比，如英国（1,350个），意大利（8,000）和德国（16,000），市镇数显得过于繁多。在36,782个市镇中，有32,000个市镇的居民人口不足2,000人，而在这当中，又有22,000个市镇人口不足500人。[1] 市镇划分如此分散，差异如此巨大，使得发展计划、国土整治、城市规划等政策常常难以实施，自治原则在许多市镇实际上只是一纸空文。行政管辖范围和经济发展客观需要的地域空间范围之间的矛盾已成为市镇发展中最突出的问题，弗朗科斯？阿什（Francois Ascher）将这问题概括为“共和制与城市的对立”[2](p.200)。为了克服这种缺点，法国政府开展市镇间的联合和合并运动。

　　1.市镇的合并

　　第五共和国（1958年始）建立伊始，法国政府就试图削减市镇的数量，计划将那些最小的市镇合并起来。市镇合并分为简单合并和联盟式合并两种形式，它们都是在中央政府的鼓励下，遵循自愿原则，从几个市镇政府合并成一个新的市镇政府。但两者在具体的合并方式上略有不同：在简单合并中，原先的市镇因合并而完全丧失存在；联盟式合并则是一种较为松散的结合，在这种合并形式下，参与合并的市镇虽然因合并而失去法人资格，但联盟市镇可以保留原有的名称，自动地成为新市镇的一个选区，享有分区的财产，并设立市镇政府的附属机构。

　　市镇合并的政策基于两个高度相关的假设：第一，一个大城市地区内由相关个体组成的群体分享着一组共同利益，而这组共同利益将他们紧密地结合成一个单一的社区，因此需要在一个单一的、具有内在联系的机制中明确表达出这些不同利益。第二，数目众多的政府的集体行为无法满足这种社区的公共利益，甚至会导致混乱和崩溃。只有一体化的政府结构才能整合这些利益。因此，通过合并，能从政治上推动市镇的融合，增加凝聚力；从经济上发挥规模优势，减少重复建设，降低成本，提高效率。

　　尽管将市镇合并为一个单一的政府，并由这个单一的政府对该地区行使所有的地方政府职能的政策有着很好的初衷，也尽管市镇合并的努力在其他一些欧洲国家，如瑞典、比利时、德国和英国等都取得了很大的成功，但在法国却遭到了明显的失败。它碰上了难以逾越的心理障碍、 政治和经济发展问题。市镇有着悠久的历史，像国家的存在一样悠久，甚至可将其与家庭的存在相提并论。“市镇正如家庭一样，国家发现了它，但它不是国家创造的。”[3](pp.272—273) 在法国，市镇长期被认为是一种“私人性”的组织。无论市镇看起来是多么的没有效率，漫长的历史已经使这一组织方式逐渐成为地方居民认同感的一部分和法国“共和”与“民主”的基石。大多数法国的公民正是通过市镇获得身份认定，并对他们的市长表示信赖，市镇是公民身份和民族认同感的象征[4](p.116)。社区控制论者批评高度一体化的政府不能及时地对居民的多样性需求做出反应。同时，市镇合并涉及权利利益的重新分配，许多市镇的市长不愿意放弃手中的大权，大多数国民议会议员，甚至作为国家代表的省长也不支持市镇合并。而且，由于公共物品性质的不同，并非“大就有效”，许多公共服务体系存在着规模不经济现象。结果，市镇合并以裁减了2,000个市镇而宣告终结。

　　2.市镇的联合

　　旨在取消传统市镇地方行政单位的市镇合并以失败而告终，法国政府试图采取将市镇组织成“市镇联合体”——有限目的的公共机构，在不改变现有市镇数目之余，又能为较大地区提供特定类型公共服务的两全政策，解决传统行政结构的问题。

　　事实上，早在1891年，市镇联合就已经出现。但早期的市镇联合体属于单一使命联合体，它们主要在某一方面，如农村电气化、引水、垃圾处理等某项公用事业上发挥作用，作用非常有限。从1959年开始，这些组织才可以共同负责处理多个领域的事务，成为多使命联合体。1960年， 开始设立“市镇联合区”。为了满足城市的特殊要求，1966年又创立了”都市共同体”，如里昂、里尔、斯特拉斯堡等大城市与其周边的市镇联合组成长期稳定的“都市共同体”，抵消大巴黎地区的吸引力。1967年出台的土地指导法鼓励市镇间进行联合，共同编制城市总体发展规划。市镇共同体、联合区、城市共同体、都市共同体等合作形式相继涌现。但由于缺乏明确的组织机构和法定的合作框架，这些组织引起大多数市镇官员的反对。市镇官员们指责这些受政府照顾而建立的机构，用“自由的外表掩盖专横独断”，虽然没有取消市镇传统的地方行政单位，许多重要的权力却都被剥夺，还加剧了市镇的财政困难。而联合体自身也面临许多问题，没有取得预期的效果，如城市共同体由于大幅度减少了市长的征税权，就只成立了五个，收效甚微。国家需要对市镇联合体进行改革。

　　二、地方治理的兴起与市镇联合体

　　20世纪90年代以来，“治理”开始被广泛应用于经济学、政治学和管理学界，并成为一个颇具解释力的理论框架。“治理”意味着在许多公共问题上，政府组织已不再是惟一的治理主体，需要联合各种私人组织和公共组织，在互惠、信任、对话式磋商、合作的价值文化中， 形成具有一定自主程度的网络。相应地，地方治理是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。地方治理可以被定义为：在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程[5](p.33)。

　　当代地方治理的兴起，一个强大的动力来自全球化与区域一体化浪潮。就法国市镇政府而言，一直以来市镇政府（由市镇议会、市镇长及市镇长助理三方组成）① 都只是中央政府的派出机关，受省长的严格控制，只能在中央政府规定的范围内进行有限的管理，自主性缺乏，与其他组织之间的合作更少发生。伴随着全球化和区域一体化的深化，尤其是区域性组织——欧盟的一系列政策的引导，如鼓励市镇政府直接向它争取资金支持，鼓励市镇政府将一些具体的公共事务通过与其他政府组织建立合作网络体系的形式来解决等，市镇的生存环境发生了很大变化。市镇不仅被灌输了分权、合作的思想，而且努力采取各种措施来获得欧盟的资源，从而强化了它在公共事务管理中的地位。

　　作为对全球化与区域一体化浪潮的回应，法国自20世纪80年代以来相继进行了多次政府改革与政府间权力关系的调整，这构成了法国地方治理兴起的直接动力。而其中法国社会党人1982—1983年的分权改革成为法国地方治理变革的催化剂，它陆续将城市规划、住房规划、 建造地区交通设施、建立公共公益设施，管理公产、公共工程等事权下放给市镇政府，增强了它们的自治能力[6](p.47)。而众多小市镇由于人力和资源的不足，对中央赋予的权力心有余而力不足，对于欧盟的各种优惠政策更是无力去争取，它们常常处于被边缘化的境地。原有的市镇联合体由于存在这样那样的问题而不能很好地解决这一难题。

　　为了克服这种缺点，法国在实行地方分权的同时将改革的触角深入到市镇联合体中，制订或修改多项鼓励市镇之间互相合作的法律，在国家代表与跨市镇合作委员会② 的建设性意见下，采取自愿，共同负责的原则③，由相关市镇签署协议，组建多样化的市镇联合体，实现彼此之间的资源共享，互惠互利。尤其是1999年7月的舍韦内芒（Chevènement）法案（舍韦内芒是当时的内政部长），简化了成立市镇联合体的程序，并根据人口聚居程度，将繁多的市镇联合形式简化成为三种：在人口聚居程度较低，主要针对乡村的地区组建市镇共同体；在不少于50,000人口的城市地区组建跨市际联合体，代替以前的城市共同体；在不少于500,000居民的地区组建都市共同体；将联合区转换为市镇共同体或跨市际联合体；取消多使命联合体和单一使命联合体。

　　在此基础上，每个联合体统一成立“市镇联合体委员会”，作为法定公共管理机构，为联合体内的市民提供某些公共服务。它一般包括必须职能和任选职能两大部分。以跨市际联合体为例，它的必须职能是经济发展、城市规划、住宅建设、反贫困、减少失业和防止青少年犯罪等， 这是每一个跨市际联合体都必须执行的；而它的任选职能，如公路建设、停车场、废水处理、水资源分配、环境保护、文化和体育设施等，则可根据不同跨市际联合体的实际情况选择执行[7](pp.25—26)。在财政方面，委员会如果愿意，可以设立区域职业税，并按统一的税率向该联合体区域内的企业征收。跨市际联合体委员会和都市共同体委员会还拥有两种土地税和一种居住税的征税权，收入归整个联合体拥有，并在联合体范围内统一调配。如图卢兹联合体征收职业税后，把它的70％按上缴前的比例分配给各市镇，留下30％用于联合体的各项开支[8](p.40)。这样， 就可尽量避免成员市镇为引进外资而开展的恶性税收竞争，缩小成员市镇税收间的差异，减少不平等。此外，国家还给予联合体一定数目的财政补助，增强联合体的财力。

　　在这些政策鼓励下，市镇联合体的法律地位不断提高，发展迅速。到2005年1月，联合体总数已达到2,510个，囊括了32,223个市镇，占法国市镇总数的88.1％，居民总数超过5,000万，占法国总人数的84.3％。其中市镇共同体从1993年的193个发展到2,334个；跨市际联合体从1999年7月开始设立到2005年1月，短短五年时间里就成立了156个；尽管在居民数大于500,000的地区，大多数联合体选择跨市际联合体（如图卢兹），但都市共同体也从1993年的9个发展到14个。[1]

　　三、市镇联合体的运作

　　在市镇联合体迅速发展的同时，由于地方分权和权力下放改革，联合体内的行为主体呈现多元化趋势，国家代表、中央在地方的职能部门、市镇联合体委员会和成员市镇政府等都构成市镇联合体决策系统的重要力量，地方治理依赖于府际间的沟通与合作。再加上法国80 年代后期开始的私有化改革及社会化变革，使得私人企业以及社会团体在公共决策上的影响力日渐突出，市镇联合体也需要加强与这些部门的合作，提高行政效率和公共服务水平，强化市镇联合体的公信力。因此，市镇联合体需要融合各种利益关系，形成多元合作的运作方式。法国地方治理的著名研究者帕特里克·让·盖而斯（Patrick Le Galès）认为，地方治理包括内部和外部两个维度：内部维度是指特定区域内行为主体与各种组织、社会团体利益相互整合的能力；外部维度是指特定区域中行为主体与国家、其他相同层级或不同层级的行为主体、国际组织互相作用的能力。[9] 下面我们就从地方治理中的内、外部两个维度来考察市镇联合体的运作。