——基于对荆门王桥村农村水利状况调查

　　摘要：王桥村用水方式的历史转变使得我们清楚地看到，农村基层组织是逐步地退出了乡村水利的供给、组织与协调工作，与此同时也就呈现出了村庄水利日益严重的危机。要解决这个困境不仅要加强水利基础设施的建设，更急需我们在水利建设和维护中使集体强力回归，加强基层组织的建设。我们在以往的水利建设中对水利的社会组织基础是有所忽略的，本文认为这正是今后的水利建设中必须加强的。王桥村基层组织的现状不能适应乡村水利发展需求，要找回水利中的集体，加强农村的党组织建设，实现党组织在基层工作中的全面指导和领导；此外还要恢复村民小组长，同时加强上级财政的转移支付。

　　关键词：乡村水利；解困；组织合作；基层组织回归

　　今年发生在西南地区的大范围干旱，使得我们对当前乡村水利建设现状极为担忧，同时也开始反思自改革开放以来我国水利体制的改革过程。本次的水利困境是有天灾的成分，但是基层组织可以及时组织解决问题并维护好已有的基础水利设施，则可以最低程度降低本次大旱的损失。去年1月份和今年5月份在荆门对农村水利进行调查后得出，我们发现乡村基层组织已经基本从水利的供给与组织协调工作中退出，而这是造成当地农田水利困境的最关键因素。江汉平原水资源相对是很丰富的，但是今年5月份发生的干旱却几乎让荆门沙洋县中稻的种植陷入瘫痪。据不完全统计，截止到5月底全县有将近一半的耕地即3万公顷的田地还没有完成插秧工作。如此反差就更让我们反思农田水利到底是出现了什么问题。通过对笔者所调查的王桥村改革开放以来的用水方式的历史回顾，我们发现要重建乡村水利并解决当前水利的困境，必须要有基层组织的回归。下面我们首先对笔者所调查村庄的基本情况作一个基本的介绍。

　　2010年中央“一号文件”指出“加强和改进农村基层党的建设。推动农村基层党组织工作创新，扩大基层党组织对农村新型组织的覆盖面，推广在农民专业合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法。以明确责任、考核监督、保障服务为重点，加强乡、村党组织领导班子管理，及时调整软弱涣散农村基层党组织班子。加快村级组织活动场所、农村党员干部现代远程教育网络建设。深入开展党性党风党纪教育，加强农村基层党风廉政建设。”[i] 深入调查我们发现，将基层组织的建设放在乡村水利困境的视野进行分析是十分必要的。基层组织作为在农民的生活和生产中发挥着重要的作用，在农田水利问题上更是发挥着指导、统筹与协调的作用，基层组织的瘫痪和无为是导致农田水利无人组织和协调的重要原因。在这个意义上看，基层组织与农田水利的关系是颇为密切的。大集体时期遗留下来的农田水利设施并不是各家各户可以单独使用的，而统筹与合作使用就成为一种现实的选择。在本文中，笔者所讲的基层组织主要是指村级党支部和村民委员会组织。

　　一、 村庄概况及其水利情况

　　（一）村庄简介

　　王桥村位于拾桥镇中心的东北方向，全村共有2800多人，共668户。总耕地面积为6300亩，人均耕地2亩有余。现有土地当中的绝大部分是水田，只有不足100亩的旱地。根据乡镇水利站的统计资料显示，2002年前后，镇水利局的统计资料显示王桥村共有堰塘86口，共计4.8万方。泉井村共有堰塘101口，共计4.8万方。根据调查得知，合并后的王桥村目前共有堰塘300余口。按照以往堰塘大小的平均数值计算，新增堰塘容量5万方左右。现在打井灌溉的现象非常普遍，村干部估计，目前王桥村共有灌溉用水井50余口。村干部也知道，村民当中打井的人越来越多了，但是他也没办法，这也许就是调查中我听到的“新井田制”[ii][1]的含义了。

　　（二）王桥村的用水环境介绍

　　在我看来，王桥村周边的农用水资源还是优良的，可以获取的水资源是比较充裕的。王桥村北有杨场水库、漳河水库干渠支渠，南有拾桥泵站，西有桥河港，东南有红土港。

　　杨场水库是小（一）型水库，设计灌溉面积为1.2万亩，实际灌溉面积为0.5万亩。王桥村正好处于杨场水库下流可以自流灌溉的灌区范围内，村内的十四组、九组、十二组、十三组、十一组、十五组都有联结水库主渠道的支渠。拾桥泵站位于村庄南边的桥河岸边，设计灌溉面积为0.65万亩，实际灌溉面积为0.65万亩。2005年水利部门投入财政资金14.17万元维修了一座泵房和一套机组设备，在原灌溉面积的基础上，增加了2000亩的灌溉能力。村内一半稍多的小组都建有2级泵站，但是如今基台和橡胶管已经毁坏。此类设施被废弃的原因大多不是不能用，而是没有人愿意组织大家出钱出力对设备和基台进行维修。但是大量的渠道被废置和破坏了，农民用水都是自己顾自己的，堰塘和水井明显增多。农民不是算不来这笔账，大家都清楚集体用水的情况下，一亩地需要的水费和电费大约是70元，而自己使用堰塘和机井的亩均成本在100元左右。农户之所以还是采用以家庭为单位的小型水利设施是因为看不惯有人搭便车，也懒得跟其他人生气。集体用水的方式下，不交钱的村民大约占村民总数的5%，这样比例的搭便车者让一直按时按量交钱的村民很是不满，但是小组长的设置在一定时间内还得以维持，因为小组长通过人情、面子等各种工作让一些搭便车者也要相应地付出成本，这种成本有社会成本和经济成本两种。税费改革之后，村民小组长被取消，以小组为单位的统筹用水的方式也就走向了终点。与此同时，以家庭和联户为单位的用水模式开始快速发展，农民的用水成本也不断提高。

　　王桥村周边水资源基础不错，但是现实却令人担忧。拾桥镇水利服务中心张主任说，“试想，如果这些水利设施可以顺利里衔接起来并保持渠道的通畅该有多好，这样就根本不会出现用水困难的情况。”不过王桥村的村民却在接受我们访谈的过程中一直强调其用水困难的情况。2010年王桥村将近2000亩土地减产三分之一，有200亩土地的粮食产量是往年的十分之一。现在虽然王桥村周边有多处水源，但是村民都是各自搞各自的，或者挖堰塘，或者打井，其用水成本是集体时期的2-3倍。如此看来村民们一直强调的用水困难是真实存在的。

　　二、基层组织水利组织功能的式微：村庄用水方式的历史转换的折射

　　从上面论述可知，王桥村的周围可用水源是相当的丰富的，村子所有小组都可以被现有的仍可使用的水利设施的灌溉区域所覆盖，但是悖谬的是，到每一个村民小组去调查的时候，村民都说“我们小组用水条件是最差的，全村最差”。为了更好地认识王桥村现存的水利困境，我们必须了解建国以来王桥村曾经存在的主导性的用水方式，这样我们就可以对该村当前的用水方式有更加全面和深刻的把握。笔者将以农田水利的供给主体和使用水资源的组织单位为分类标准，对改革开放以来王桥村的农田用水供给方式进行梳理：

　　（一）国家供给、国家组织模式

　　这一模式的出现是伴随着国家农业合作化运动开始的。政权合一的人民公社体制在实践中证明了自己的强大力量和优势。全盘考虑、规划设计、整体推进和配套跟进的水利设施建设与水利资源的计划性配置都是从县人民委员会到生产队这样的一体化行政系统组织实施的。这个时候的农田用水不需要使用者交钱，而且也将水利事业纳入了国家的计划经济体系，并将粮食生产作为了一段时期内的战略安全工作。以上是体现了国家供给的特色，那么从需求的组织层面看又如何呢？因为那个时候的基础生产单位是生产队，其用水需求是逐层上报的。由于土地和生产的集体所有制性质，农业生产用水也是由国家来组织和统一调配的。

　　王桥村周边的水利工程单位都是在这一时期建设并投入使用的。当时的王桥村是一个生产大队，村组内的8个2级泵站及其配套渠道都是在生产大队书记的带领下建设的。村里的老人们都说，这一时期的用水矛盾是最少的，水足够使用。当然，这一阶段也出现了水资源的大量浪费，同时一些水利设施的布局和使用并没有考虑太多的经济因素。

　　（二）国家供给、基层组织自组织模式

　　1978年开始，拾桥人民公社改制为拾桥镇人民政府，公社原管辖范围内的生产队也先后实行家庭联产承包责任制。这一时期农田用水的供给仍是由国家负责的，农田用水设施的维护、水资源的管理和调配仍是由水利工程单位和水利管理部门共同进行的。

　　从使用水源的组织单位看，这一阶段的基本组织单位是村社自治组织。基层党组织开始从水利的组织角色中脱离，尽管此时的村支书每年都要协调村庄生产用水，但是从整体上看，基层党组织对村庄具体事物的指导和影响是日益减少了，所谓政治方向上的把握和思想层面的领导都成为了文本上的话语，党员并没有发挥什么模范带头的作用，更别提发挥党员的先进性作用了。具体的事物则是村委会来组织的，村干部和小组长在此时期发挥了重要作用。这个时期明显地体现了家庭联产承包责任制统分结合的双层经营体制，其分的方面在于农田经营权已经下放给各个农户，农户可以自主地安排农田的种植作物、种类和面积，在农业生产上有不小的自由决定权；同样，这一时期也体现了统的方面即村委会对农户征收共同生产费、村提留并组织农户进行“两工”[iii][2]等工作。农户生产用水的费用从村委会征收的共同生产费和村提留中支出。这个时期，漳河水库是王桥村最重要的水源供给来源。每年春播之前，村支书都要到漳河干渠杨场管理段去开会，上报用水量和用水时间，以便管理段可以给各个村庄排出用水次序。

　　（三）市场供给、基层组织自组织模式

　　在上一个阶段的后期，水利供给方的运行就遇到了严重的危机。造成这种情况，原因是水价偏低，加上政府承诺的经费不能及时到位，同时村委会因为不能及时收取水费，形成大量的水费债务等原因，农田用水的国家供给模式困难重重，无以为继。村委会原有的如收税、收费、组织义务工等权威性的职能逐渐消失，同时服务性职能如统计作物面积、宣传上级政策等开始成为其工作职能的主要体现。村委会权威的丧失是税费改革的直接后果，在税费改革前夕，乡村两级组织被丑化为农民负担沉重的“罪魁祸首”，而实际上，乡村两级只是政策的执行者。乡村两级收取的税费等大部分是上缴给了上级政府的，“罪魁祸首”的标签让乡村两级背负着沉重的压力，而税费的取消并没有减轻其压力。谈起农业税的取消，农民们都讲说，“中央政府真是好，中央的政策本来很好，都是让下面这些歪嘴和尚给念歪了”。这里谈及的“下面这些歪嘴和尚”主要是指乡村两级的工作人员。村委会权威的消失是税费改革后上级政策改变其职能的直接结果，更是其失去村民信任的最终表现。

　　税费改革的同时，国家也酝酿了水利管理体制改革。2002年国务院体制改革办公室印发了《水利工程管理体制改革实施意见》，水利体制改革全面开始。2003年荆门市依据上级文件的意见和精神制定了《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》。其核心思想是：农业用水应当进一步商品化、农业灌溉要走市场化道路。经过这场改革，拾桥镇的水利工程单位由企业管理型事业单位变成了自负盈亏的准企业单位；农业生产所需的水资源由准公共品变成了商品；之所以成农业用水为准公共品是因为其不具有完全的排他性和竞争性，农业用水具有保障性的色彩，而不是完全市场逻辑的产物。水费征收成为一种纯粹的市场经营行为，市场化对于提升水资源的利用率并实现水资源的合理配置是有利的，但是市场逻辑却无法相对均衡成本地供给农业用水。王桥村处于渠道上游的小组，每亩的用水成本在50元左右，而到渠道末端的小组，亩平用水成本则超过100元。不少村民都在感慨：“同样是一个村子的人，为什么我们用水的成本就比别人高出许多？”集体统筹用水的模式一定程度上满足了农民心理上的均平主义思想，尽管不同小组的水费还是有差异，但是差异很小，在大家可以接受的范围之内。市场化运作不能完全发挥其优势也是与农田用水的非完全商品属性紧密联系的。设想，若是，每家的地头都有一个水表和水龙头，那么市场化手段的优势就可以实现了。而这样的做法是不现实的。市场逻辑以经济为中心，在大旱之年，其一般都是选择先交钱再放水。今年5月份，荆门发生的伏旱让不少村民对乡村两级政府充满了期待，由其与镇内的水库承包者商量，最后在镇政府先行垫付资金的情况下，水库才答应放水。除此之外，水利的市场化改革让众多的小型水利设施被农户承包以用来养鱼和卖水。在干旱发生时，经常发生承包人保鱼而不放水的现象。小水库从公器转变为私器的过程，也是市场化改革中“丢包袱”和“以库养库”思想的具体体现。

　　改革之后，农田用水的供给者是水库、泵站等水利工程的承包人，这种供给性质的转变使得承包人以最小的水利供给成本和最高的水利经营收益为目标。从组织方看，这一阶段仍有集体组织收取水费的情况，但是这个集体下降到了村民小组一级。村民小组内10多户到30多户的规模降低了集体收取费用的难度，也最大程度上抹平了农户之间农田用水量的差异。当然，这个时候也有村出面组织用水的，但是这样的情况很少见，一般是在遇到比较明显的旱情时才在全村范围内组织收费和调水。这一用水模式随着2005年底村民小组长的被撤销而宣告退出历史舞台。正如上文中，我们所谈及的，税费改革工作的配套改革工作也从2003年就开始了，这项配套改革被称为是乡镇综合配套改革。这项改革的中心任务是裁撤工作人员和机构以防止农民负担的反弹。

　　（四）市场供给、农户自组织模式

　　由于税费改革之后取消了两工、禁止征收村庄共同生产费用和村提留，所以以往模式中强制性的水费征收办法是无法行得通了，如果要维持的话，只能依靠农户的主动和自愿。原本每年还组织的渠道维修和养护工作也终止了，因为中央政策已经深入人心，村干部的动员是无力的，村两委对于村庄的治理能力很弱。这种治理的弱化是基层资金空虚和人员消减的共同后果。各种税费取消后，村庄进行了合并，小组也进行了合并，村干部的补贴则来自上级财政的转移支付。合并小组和村庄其本意是减轻农民负担，但是从实际效果来看，农民负担可能轻了，但是农民们办事不方便了。社会流动的加快，加上基层党组织工作的涣散，村级党支部的作用就日益低微了。村民们对于村庄中党员的评价不高，党员自己也对自己的身份和责任意识模糊。

　　由于农户田地都“插花田”，地块的位置、保水性和地势的差异，农户之间的利益难以协调。村民要达成自发的合作相当困难，其需要很严格的前提条件。基于上述各个方面的原因，这一阶段农田用水的供给方仍然是水利工程的承包人，而需求一方则成为了分散的个体农户或是个别农户之间的联合。

　　王桥村用水模式的历史发展显示，用水供给方从国家供给到市场供给，用水方也从村社集体到村民个人。我们由此看到基层组织是逐步地从用水的供给与组织方中淡出了。供需双方的个体化，使得彼此的交易成本急剧升高，以往建立的合作与信任关系也破裂了。在王桥村前两个阶段的用水方式上，上级政府和基层党组织和政府发挥了重要的作用，但是到后来基层党组织的作用就没能体现了，同时乡村水利的困境也越发突出了。王桥村去年有农业用机井38口，而到今年5月份，统计显示，该村农业机井增加了一倍。机井的深度也由去年的30米左右，提升到现在的50米左右。今年5月份，王桥村的6、7、8三个村民小组饮用水断水达到20多天。截止6月8日笔者结束调查时为止，王桥村三个村民小组饮用水危机的状态始终没有得到解决。今年，在全镇动员的情况下，在端午节的时候全镇还是三分之一的稻田还没有插秧。村民说，“过了端午，即使插上了秧，也是要减产的，大概减产30%”。原本的组织间的合作状态已经无法再继续维持，村庄内的基层组织逐步从水利供求中退出，最后只剩下市场化供水单位和需要水利灌溉的个体农民。

　　纵观王桥村建国以来存在的四种用水方式，我们发现用水的健康进行是需要组织间融洽的合作的。具体来讲，这里讲的组织主要包括基层政府及其水利管理部门、水利工程管理单位和用水的村社。通过王桥用水方式的历史演变，我们可以看到组织间的合作是逐渐断裂的。从最初的组织间各方的通力合作到最后的某一组织单方面的期望合作从一个层面上说明了王桥村用水困难的成因。到目前阶段为止，王桥村的用水方式就走到了市场与农户直接对接的阶段。通过对上面四种用水方式的分析，我们可以清晰地看到，次第阶段的改革使得基层政府、水利管理部门、水利工程管理单位和村社基层组织（或是村组）逐步退出了原有的组织合作状态下的农田用水方式。这让我们不得不思考，体制改革给农田用水供给与需求方面的组织合作机制带来的深刻影响，也使得我们反思水利体制改革本身。