——以所有权、产权为肯綮 

　　我国农村土地制度改革是一项重大的历史性课题，现有研究大多对我国农地制度改革的某些方面进行局部研究。基于对有关所有制调整产权管制放松、农地流转制度创新等文献的分析，提出一个逻辑自治的经济分析框架。其中，研究对象是产权与所有权，约束条件为二元经济结构，问题的实质是交易费用最小化的制度创新路径。在研究内容上，农地改革中的交易费用生成机理仍有待进一步思考。 

　　我国农村土地制度改革是一项重大的历史性课题，除经济学外，政治学、社会学、法学、历史学和文化人类学等其他社会科学都能在其中发挥自己的“比较优势”。在经济学领域中，关于该问题的研究，已经吸引国内外一大批学者的长期关注，甚至有经济学家认为，理解我国的农地制度变革是解释我国农业经济转型的主要内容(Lin ，1992;Perkins ，1992;Johnson ，1996)。不过，现有的文献大多对我国农地制度改革的某些方面进行局部的研究，还没有形成可以理解该领域的各个方面相关问题的一以贯之的逻辑框架。这里的论述在现有的文献和已有研究的基础上，为理解我国农地制度变革构建一个逻辑自治的经济分析框架。 

　　这里将同时把文献中相对独立的几个话题统一到这个逻辑框架下，以厘清争论的焦点(如概念混乱或观点误解)，并形成分析线索，为下一步讨论提供清晰的理论范式与研究纲领。 

　　一、我国农地制度改革研究的经济逻辑框架 

　　这里提出的理论逻辑框架，由研究对象、约束条件与问题实质三部分组成。 

　　第一，研究的对象是产权与所有权，但二者存在明显差别。从法学角度来说，财产所有权的界定可以追溯到古罗马法：“它是指所有者在法律许可的范围内对财物的使用权和占有权。”而我国《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。”换言之，所有权是财产归属的法律形式，它体现了主体的意志和支配力量，具有法律赋予的强制力[1].即所有权反映的仅是人与物之间的归属关系，所以有时候人们把它和物权以及法权交替使用，而产权却是因物的存在而引起的人与人之间的相互认可的利益分配关系(Furubotn Pejovich ，1972)。一般地，每个社会都必须解决其社会成员之间因稀缺资源的运用而产生的利益冲突问题，为解决这类冲突人们往往借助某些竞争规则或社会规范，这些规则便是经济学中所谓的产权，它们是由法律约束机制、国家暴力潜能、社会风俗习惯或等级地位来确立的(Alchian Demsetz，1973)。而所有权仅仅由法律赋予和界定，因此人们在讨论农地私有化、国有化与完善化后一般会涉及到农地所有制的法制化建设问题。不过，对于农地产权的研究，经济学界往往关注实际运行的产权安排[2].具体地，产权乃一个集合体，它由使用权、收益权和转让权三项子权利构成，其中，转让权起着最为关键的作用。在理论上，得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。但是反过来，清楚的使用权或收益权并不一定意味可以自由转让，所以，农地流转制度创新(即农村土地的转让权管制放松)成为当前我国农地制度变革的关键内容。尤其是，在国家实施家庭承包经营体制后，农地的收益权已经重新赋予给农民，剩下的就是使用权和转让权的管制放松。 

　　第二，将二元经济结构作为约束条件。研究者在解释相同行为动机在不同的约束条件下的制度变革绩效差异的中心问题时往往会遇到其他所有经济研究中面临的共同问题：一方面，制度行为效应具有多种形式;另一方面，需要考察和具体把握真实世界的约束条件并选择出其中一些既能简化理论又能与给定的理论框架一致的。因此，要提炼出现象的理论含义，就必须通过约束条件把行为的理论推导限定在特定的形式上，从而转化为一个约束条件下的最优化行为。就目前的农地制度变革而言，最明显的约束条件是近年的城乡分割的二元区域(空间)经济结构和工农脱节的二元产业(部门)经济结构(工业化和城镇化以及非农化)的加速，即，当前的农地转让权管制放松是发生在二元经济结构转变的约束条件下：一方面，工业化与城镇化的规模扩张，产生出对农村土地的大量需求;另一方面，农业人口无法有效迁徙又导致了宅基地的普遍占地，进而引发了农村人地矛盾的加剧、农业规模不经济以及失地农民问题，而众多问题均与二元经济结构有关。所以，我国许多农地制度改革研究多以此为研究背景或前提条件而展开讨论。 

　　第三，问题实质——交易费用最小化的制度创新路径。制度的基本功能是节约交易费用，因此，制度创新的路径选择应以最小化交易费用为准则。过去的交易费用源于国家对农地权利管制造成的租金耗散，因为权利管制导致农民的剩余索取权被删除，这等价于把土地资源置于公共领域，农民个体因而失去对公共领域中的租值的排他性权利，那么，人们相互竞争进入公共领域使用资源的结果是，公共领域中的经济价值将会被必须用来获取该价值的其他资源的代价所抵消，这是权利管制产生的内生性交易费用[3].因此，放松对农地产权的管制能够保证人们有权使用和转让土地资源并从中获利，从而产生出最佳运用农地的动力，此时公共领域内的资源权利被界定清楚，租金耗散程度因而相对较轻。可见，这种旨在放松产权管制的农地制度创新可视为一个交易费用不断减少的过程[4].进一步，国家和农民分别是配置资源的主体，但由于分散决策的私人个体比前者更加了解自身的需求因而他们的信息成本要远远低于前者搜寻同类信息的成本，加之无产权管制时无需管制代理者协助从而节约了代理成本。所以，这是私人自由协约构成的市场价格机制替代国家配置资源安排的一种交易成本最小化的理性选择。按此逻辑，培育和发展土地租赁市场不但能够实现租金耗散的减少，而且有利于形成一个完善的竞争性农村土地要素市场。而土地股份制更以一份契约替代市场交易的一系列契约，进而为土地流转提供节约交易成本的中介平台。 

　　因此，应该根据不同的交易成本选择不同的农地组织形式和契约安排(图一)。 

　　二、所有权、集体所有制与农地法制化 

　　随着家庭联产承包责任制的引入，农业从集体生产体制转向了以家庭为单位的生产组织体制。然而土地所有权却没有私有化，所有权仍然保持“集体”所有(Loren Brandt等2004)。最初的改革激发了我国农业生产史无前例的加速增长，众多学者的实证研究把这一成就归因为家庭承包制的激励效应(McMillan、Whaleand Zhu ，1989;Wen ，1989;Lin ，1988;Yang、Wang and Wills，1992;樊胜根，1992;吴方卫等，1992;黄少安等，2005;乔榛等，2006;黄季焜等，2008)。然而，1984年以后增长便停滞了，尤其是粮食生产。这一局面引发了对其原因的广泛争论。有些研究人员把注意力集中到我国的土地管理体制，认为自从改革以来，农村经济中这一领域的改革最少。其中，部分研究人员认为农村制度安排的一些缺陷是问题的根本所在。例如，土地使用期限不稳定导致激励不足，阻碍了农业投资，进而降低了增长率(Prosterman、Hansted and Li，1996)。认识到激励问题的重要性之后，人们极力呼吁或者将土地私有化，或者延长土地承包合同期限(Chen，1999)。私有化或者延长使用期的需要并非是无可争议的。较低的农产品价格而不是土地所有制被认为应对下跌的农业生产率负责，但在许多地区，大量的农民却反对私有化方案(甚至反对延长使用期)，因为在现行的集体土地所有制下这些农户已经具有比较好的总体收入保障(Kung，1995)。另外，有人认为我国目前缺乏成功推行土地私有化的辅助性制度安排。因为信贷市场的发育不良、土地登记制度的缺失以及司法体系的不健全都使得现阶段进行土地私有化即使不导致社会动荡也是效率低下的(Dong，1996)。 

　　然而，进入21世纪之后，特别是在《物权法》的酝酿和实施阶段，开始有学者提出通过调整农地所有制关系，把农村经济体制改革引向深入。因为在他们看来，农村比较突出的矛盾无不与农业经营规模过小有关，而农业经营规模过小的核心又是农地经营规模太小，农地经营规模太小的根源又是现行农地集体所有制。因此，调整农地所有制关系一直成为理论界讨论的热点问题。 

　　但是，对如何调整农地所有制关系却众说纷纭，主要形成了国有化、私有化、集体所有制完善化这三种有代表性的观点。 

　　第一，主张土地国有化的学者认为，我国现阶段农村土地所有权性质模糊不清、所有权主体虚无化、多元化，而农村集体土地全部实行土地国有化有利于农村土地所有权的完备、清晰和稳定。此外，他们认为在农村土地国有化的基础上，建立农民私营的国有永佃制度是理想选择方向。首先，国家拥有农村土地所有权和最终处置权，农民拥有规定年限的土地使用权，有利于明晰土地产权，规范国家和农民的权利和义务，节约现行农地调整的高额交易费用;其次，土地国有化有利于土地承包期长期不变，集体不能随意调整，有利于农民对土地的长期投资，促进农业增产，增加农民收入;再次，在市场法则下土地顺利进行流转，克服了现存农地制度中存在的非人力资产的所有权形式不可能完全与产生最高产出的人力技能的所有权形式相匹配的矛盾，从而可以提高资源的配置效率;最后，通过内部置换顺畅了农村土地的整合与流转，因而可以在大体上保持农村土地产权分散与小农精耕细作生产方式的前提下合理扩大农地经营规模，增加规模效益[5]. 

　　第二，主张农地私有化的学者坚持认为，农地私有不仅在增加农地产权稳定性、流动性以及提高农地生产率和农地资源配置效率等方面具有明显的优势，而且能够促进农村富余劳动力的转移，加快城镇化进程，更好地发挥农地的社会保障功能，从而有利于农村社会的稳定发展。此外，农地私有化和与之相关的各个市场(农村土地市场、农村劳动力市场、农产品市场和农村金融市场)的完善是一个统一的一般均衡动态过程。因此，只有在不断完善的市场机制下形成的各种一般均衡价格和内生于此体系的理性的经济决策才是有效的，“三农”问题也才能真正解决。而完善这些市场的一个大障碍就是农地所有权不清晰所带来的大量交易成本，因此，农地私有制的建立是未来改革的主要努力方向[6]. 

　　第三，有学者指出，农地私有化和国有化都是不符合我国农地制度变迁内在逻辑的改革主张，现阶段我国农地制度的改革方向只能是稳定和完善家庭责任制。因为改革以来农村土地制度变迁的过程，实质上是在保留土地集体所有制的前提下赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。探索农村集体成员对农村土地的财产权利的不同实现形式，才是可行的具有操作性的制度变迁的方式。因此，要依据农村土地的不同用途和用途的改变所涉及的人群来具体分析其财产权利的实现形式(张晓山，2006)。同时，陈剑波(2006)提出了土地集体所有的制度治理结构，认为集体所有制是均分土地的基本前提，土地均分又是保障“人人有饭吃”的制度基础，而土地均分则一定要以土地非私有制度为前提。 

　　因此，他建议应进一步让集体所有制下的所有成员真正拥有选择自己财产代理的完整权利。而法律和相关的政策规定只需要确立公平、公开、竞争性的程序及相关的监督检查机制，就可以确保农村基本经营制度的进一步完善。 

　　第四，从前面的研究框架可知，所有权是财产归属的法律形式，因此，讨论农地所有权(制)问题必然涉及到相关的法律安排。例如，有学者认为，如果以法律的形式而不再仅仅是通过政策规定、行政命令的形式来规范和保护农民的土地财产权利，无疑将使农民的合法权益获得更加稳定且可预期的制度保障。 

　　按此逻辑，运用法律手段整体配套建设我国农村土地制度、土地市场和土地管理体系，已经成为进一步深化农村改革、推进农村经济市场化和完善农村法制建设的一项重要内容[7].值得注意的是，农地法制化建设之所以逐渐成为人们讨论的主题之一，也是与我国城镇化进程的推进和工业化的快速发展过程中出现大量的征地矛盾、合同纠纷和法律诉讼等问题分不开的。农地法制化运动不仅是一个关于所有权的理论问题，更是一个真实世界中迫切需要解决的实际问题。尤其是，近年来在许多大中城市的城郊结合部，出现了农村集体土地自发或隐性变为建设用地并进入市场流通的现象，导致事实上的城市土地价格双轨制和隐性土地市场(刘永湘、任啸，2003)。这些城郊结合部的土地作为农用地，其产出效益远远低于非农业建设用地，农地所有权运作立法滞后以及农村集体土地的使用权规定的不完备性危害到农村土地制度绩效。 

　　李占通、郝寿义(2006)通过对工业化、城镇化进程中农地市场发展与农地制度演进的一般模式考察，认为通过法律制度的构建，可以保证人们有自由选择契约的权利，从而逐渐突破制度性惯性阻力，明确表达出农地所有权的结构、分配与改革的方向，逐渐细化和明确所有权的归属，以法制化的方式落实农村集体所有制，有助于建立一个体现社会成员对效率和公平的追求并为社会所认可的利益机制。 

　　但是，法律制度与其他现存制度环境不匹配甚至发生冲突将会对农地绩效产生负面的影响。如有些学者的案例研究发现，村级组织对农地的调控在很大程度上得到了一些法规支援或具有法规资源，它已经成为村民自治运作的组成部分。在村、企普遍分离后，村级组织的农地调控甚至已经成为它汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件。由于国家既不可能大规模改变农村治理结构，也不可能取代村级组织而直接向农村提供公共物品和公共服务，因此，旨在限制或完全制止村级组织的农地调控权的一些改革方案，便需要慎重考虑改革本身引起的农村基本治理制度结构的联动问题，而不宜作为单项优化制度推出。而《物权法》在农地问题上的建议条款，实质是以不改变集体所有制名目的温和形式，坚决取消村集体、村级组织对农地的一切调控权。但这就意味着《物权法》本身并不细致考虑既有法律、法规的整理、协配，也未顾虑村民自治的制度体系，更未忧虑农村公共物品、公共服务的基础和财力问题(毛丹、王萍，2004)。可见，人们既要看到现行关于农村土地制度的法律、法规制定和实施的必要性，又要看到其本身存在的问题。因此，可以考虑制定全国性的统一的农地法律体系，尽早出台相关配套法律法规，修正《农村土地承包法》、《土地管理法》使其与《物权法》保持一致性，维护宪政秩序的权威性和稳定性(刘永湘、杨明洪，2003)。 

　　从制度经济学的理论逻辑看，所有权的维持或变更与租金耗散没有直接联系，只有当产权被外部权威管制之后才会出现租金耗散现象，从而影响资源配置效率。因此，我国农地制度变革的研究方向应该逐步转向关注农民土地产权的赋予、界定和执行问题，而不再是集体土地所有权。 

来源：改革