当基层治理逐渐成为一个热门话题时，作为基层社会的基层，村民小组却没有得到应有的重视。1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）只有三个条款涉及到村民小组，其中第十条是关于村民小组设立、村民小组长推选的规定，第十三条是关于村民小组推选村民选举委员会成员的规定，第二十一条是关于村民小组推选村民代表的规定。2010年新修订的《村组法》有四个条款涉及到村民小组，第三、十二、二十五条款规定的内容与旧《村组法》大致相同，唯一不同的是新增了一个条款，即第二十八条。该条规定了村民小组会议的召开程序、村民小组长的任期、村民小组对小组财产的经营管理及公益事项的办理。这些新的规定应该是一种进步，表明国家对于村民小组在新农村建设过程中所起的作用有了更深入的理解。在六十年来的基层治理实践中，村民小组曾经发挥着基础性的作用。然而在改革开放之后，尤其是税费改革和基层体制改革之后，村民小组日益边缘化，其治理能力呈现出不断弱化的趋势。 

　　一、作为治理单位的村民小组 

　　村民小组的建制来源于集体时代的生产队，是最基本的一个治理单位。在集体时代，生产队是作为一个完备的组织建制存在的，它实际上就是村集体的一个派出单位。其干部组成与村里是一一对应的，村里的干部包括书记、副书记（相当于村长）、会计、民兵连长、妇联主任、贫协主任，而生产队的干部则包括队长、副队长、会计、民兵排长、妇女队长、贫协组长。80年代之后，村民小组取代了生产队，从一个行政性的组织转变为自治性的组织。随着性质的改变，村民小组作为一种基础建制逐渐弱化，其干部成员的规模也越来越小，到现在就只剩下小组长，甚至有的地方连小组长都撤销了。 

　　作为一个基本的治理单位，村民小组主要在三个层面上发挥作用。首先，它是一个基本的纠纷解决单位，村民之间多数的争执都可以在小组内部得到解决。村民小组是一个完全的熟人社会，人们相互之间存在很长的未来预期，具有极高的认同感和归属感。在处理矛盾纠纷时，往往是采取通行的地方性规范，而不是制度化的国家政策法律。其次，村民小组是一个基本的公共品供给单位，能够以较低的交易成本达成集体行动的合作。一方面，村民小组往往集中在一个区域居住，公共品供给需要以村民小组为单位进行；另一方面，村民小组是一个紧密的生活共同体，往往能够为社区的共同利益而达成合作。最后，村民小组是连接国家与社区的接点，能够将国家治理行为转化为社区治理行为。社会秩序的生成，仅仅依靠制度层面的法律和政策是不够的，只有转化为社区内部的自觉行动，基层治理才能有效地实现。当法律没有与社区规范相互衔接时，所谓的法律下乡往往是无效的，甚至起到相反的作用。 

　　随着国家基层治理的转型，村民小组在承担的具体治理任务上也发生了变化。大集体时代，生产队实际上就是一个完整的行政建制，直接实现小组内部各项生产和生活的治理。应该说，此时的生产队就是一个国家与社区相互交融的结合体。当然，生产队的主要任务还是进行农业生产，尤其是农业基础设施建设。在很多农村，生产队每年有一半的时间都在进行基础设施建设。分田到户之后，村民小组的国家性被弱化，主要是作为村集体完成农业税征收和计划生育工作的辅助力量。由于基础设施建设不再是这个阶段的重点，村民小组在这方面的治理任务也就弱化了，主要是进行一些简单的水利维护工作。 

　　村民小组之所以能够成为一个有效的治理单位，根本原因在于它是连接国家与社区的接点。一方面它具有社区性，直接连接着每一家农户。通过日常生活的人情往来和社会互助，每个人都嵌入到一张彼此依赖的人机关联之中，从而形成一定的内部整合规范。另一方面，它具有国家性，直接连接着村级组织，国家的制度性力量能够迅速传递下来。因此在必要的时候小组长可以援引国家身份，从而硬化原本柔软的社区规范。从这个意义上讲，村集体更主要的是作为一种行政建制存在的，虽然在法律文本上乡镇才是最低一级的国家权力建制，但是在广大村民眼里，“村集体也是一级政府”。尤其是税费改革之后，随着汲取型治理转变为分配型治理，村集体的所有资源都来自国家而不再是村民，村集体完全成为国家科层体制中的一环。在这种背景下，村民小组才是名副其实的自治单位。它是一个完整的生活共同体，是基本的人情单位和互助单位，同时它又具有国家性，能够完成社区内部的公共治理。 

　　二、村民小组的社区性与国家性 

　　村民小组作为一个有效的治理单位，首要条件在于它的社区性。所谓社区性，指的是村民小组内部人际关联的紧密程度，它直接影响到村民集体合作的意愿和能力。在长期的调研过程中，我们发现各地农村的社区性是不同的。所谓国家性，指的是村民小组从国家那里所获得的制度性身份，这种制度性身份主要是由小组干部承担的。在大集体时代，生产队的国家性非常强烈，国家对于社区生活的介入是全方位的。这就使得社区性能够被很好地整合起来，从而达成较大规模的集体合作。分田到户之后，村民小组的国家性就大大减弱了。到了税费改革之后，村民小组的国家性在制度层面上基本上已经不存在了，因为村集体基本上没有任何治理任务需要下放给村民小组。但是在具体的实践过程中，由于各地农村面临的客观问题不同，村民小组的国家性依然有不同程度的残留。调查发现，国家性较强的村民小组，往往能够更好地将社区性调动起来。而在国家性较弱的村民小组，因为缺乏“面上的人”，没有人站出来组织，使得社区性处于沉默的状态，集体合作很难达成。 

　　从社区型和国家性两个维度出发，可以区分出四种不同的村民小组类型，并且比较它们在实现基层治理，尤其是公共品治理实践中的差异，从而揭示村民小组作为治理单位的内部整合机制。 

　　第一种类型是社区性强、国家性强的村民小组，以江西遂川为代表。作为宗族性村庄，当地的人际关联极为紧密，具有很强的集体合作意识与能力。同时，村民小组还保留着小组长的建制。在新农村建设的背景下，基层治理的主要任务就体现为公共品建设。由于小组长是一种公的身份，在组织村民进行修路修桥等公共品建设时发挥了领导的作用。由于社区规范极强，任何搭便车的行为都会遭到集体的谴责。因此，当地的公共品供给状况是相当良好的。以农田水利为例，每年小组长都会组织村民清理引水沟，大多数村民都会自觉地参与，从而保障了基本的农田用水。 

　　第二种类型是社区性强、国家性弱的村民小组，以湖北大冶为代表。当地也是宗族性村庄，但是与江西遂川不同，它没有笼罩性的家族结构，而是以房头作为基本的结构性力量，因此房派斗争要比遂川表现得更为明显。在房头结构下，村民的人际关联也非常紧密，很容易达成集体合作。所不同的是，这种集体合作更主要的是体现在对外斗争上，这是由房头结构所决定的。相对而言，其指向内部的合作能力稍微要弱一些。同时，这种外向型的社区性也大大削弱了村民小组的国家性，小组长的制度身份在社区内是非常脆弱的，因此当地很多人都不愿意当小组长，不少村民小组已经几年没有小组长了。这就导致了小组内的公共品供给较为困难，其社区性难以被整合起来。但是在村庄层面，各个房头的联合则可以在很大程度上将国家性引入进来，这就是我们在当地看到的理事会。理事会是房长联合会与国家力量的结合，可以在村庄范围内进行公共品供给。但是一旦房头不合，或者国家资源不足，那么理事会就会陷入巨大的困境。而且，理事会只能管理涉及全村利益的公共品，而村民小组内部的事务它是无法插足的。因此，那些只是个别小组受益的水利设施就往往处于无人维护的状态。 

　　第三种类型是社区性弱、国家性强的村民小组，以安徽繁昌为代表。当地村庄多是杂姓聚居，只能依靠地缘性的人情建构维持一种弱网络结构。在这种原子化的村庄，村民的人际关联是很脆弱的，其内部合作的意愿和能力往往不足。但是村民小组的国家性却极为强烈，不仅小组长全数保留，而且还可以从乡镇财政中领取与村干部相同的工资。小组长在当地基层治理中发挥重要作用，乡村两级对此都非常重视。当地的挑圩是一项非常繁重的水利工作，由于社区性较弱，这项工作只能以任务的形式一级一级分配下来，到了小组，小组长再把任务分配到各家各户。这时候就需要小组长带头工作，并且时刻进行监督。即便如此，仍然有一些人没完成任务就偷偷溜走了，剩下的扫尾工作只能由小组长自己来完成。总体而言，当地的基层治理还是比较良好的。 

　　第四种类型是社区性弱、国家性弱的村民小组，以湖北沙洋为代表。当地也是杂姓聚居的移民村庄，是典型的原子化村庄。每个村民都是非常独立的个体，人际关联很脆弱。村民对于本地社区没有强烈的认同感和归属感，社区内的预期极短，人们都希望自己在人情上的投资能够尽快变现。在这种村庄社会中，人们进行内部合作的意愿和能力都是严重不足的。除非有强大的基层组织，否则连最简单的公共品供给都很难实现。因此，村民小组的国家性就显得非常重要。然而在税费改革之后，小组长被认为没有存在的必要，迅速被撤销掉，从而造成严重的治理危机。当地目前最严重的治理困境是无法解决农田水利的供给，小组长的缺失是其中最关键的原因。村民小组是一个基本的灌溉单位，而小组长是连接大水利和小水利的媒介。在税改之前，小组长带领村民每年进行水利设施维修，从而顺利地将泵站的水引到每一家农户的田里。一旦小组长被取消，村民小组就成为一个只有原子个体而没有整合力量的社区。国家与社区的连接被斩断，大小水利脱节，村民只能眼睁睁看着泵站那边的大水留滞在那里，而自己田里的庄稼却面临着干死的威胁。 

　　从我们调查的经验来看，上述四种类型的村民小组在基层治理尤其是公共品治理上的成效有很大差别，总体而言，社区性强、国家性强的类型最优，社区性弱、国家性强的类型次之，社区性强、国家性弱的类型再次之，社区性弱、国家性弱的类型最次。如下表所示，在基层治理能力上，A>B>C>D。 

　　表：村民小组的类型及其治理能力 

　　三、再造村民小组 

　　随着市场经济的发展，尤其是打工经济的兴起，基层治理面临的一个新问题是农民分化的加剧。村民不再是终其一生都被捆绑在土地上，他们有了更多的选择机会，村庄生活对于他们的意义也在发生变化。在多数农村家庭，经济来源和生活结构被分割成两个部分，一个是农村种田的收入和生活，一个是城市打工的收入和生活，也就是黄宗智先生所谓的“半工半耕”模式。 

　　农民的分化使得村民之间的人际关联日益松散，人与人之间的利益联结点越来越少，而相互之间的生活预期逐渐缩短。这就意味着村民小组的社区性将不断弱化，这事实上已经成为当前中国农村的基本现状。从根本上讲，农民的分化是市场经济的必然结果，它作为一种客观存在甚至是一个不可逆的过程。虽然国家也可以倡导社区性的培养，但是在较短的时间内，其成效是不明显的。 

　　相对而言，提高村民小组的国家性却是一个更易操作且能够更快产生效果的策略。从基层治理的角度看，影响治理成效的主导因素正是村民小组的国家性。社区性仅仅是作为一种潜在的合作意愿与能力，而将其整合起来的力量则来自于国家性。因此，即使村民小组内部的社区性较强，如果没有相应的国家性，基层治理尤其是公共品治理也可能陷入困境。遗憾的是，近年来的国家法律政策一直朝着弱化村民小组国家性的方向在发展，村民小组在国家制度建设上处于可有可无的地位。这就告诉我们，基层治理的困境从根本上讲不是因为社区性弱化，而是因为国家性弱化造成的。国家的退出效应不仅仅是在村民小组内部发生，同时在村庄层面也体现得非常明显。虽然村集体的的工作面向日益朝上，但治理能力却不断被掏空，其国家性只空剩一张皮囊。 

　　虽然新《村组法》增加了对村民小组的规定，但依然是停留在社区性意义之上，强调通过程序化的民主选举来彰显村民小组的社区性。对于国家性的缺失及其所造成的治理困境，这部法律并没有清醒的意识和回应。正如上文所言，这种缺失与困境并不单单是村民小组的问题，而是整个基层组织的共同问题。当然，这个问题也许已经超出了一部法律所能够承担的责任，它应该作为一个高度重要的战略问题，引发整个国家政策发展思路的反思。在具体的制度建设上，或许更应该关注基层组织作为治理单位的制度性保障，为其履行治理能力提供充分的经济资源和权威资源。那么，在面临农民分化所导致的社区性不断弱化的背景之下，基层社会的治理性危机或许能够得到遏制。 

　　林辉煌　（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074） 

　　（发表时有删改） 

来源：社会科学报