——以湖北省五个地区的调查经验为例　

　　摘要：因农业税费高企，1997年的二轮延包政策在湖北省的部分地区落实并不理想。大量农户为躲避高额农业税费而选择抛荒外出从而使得农地权属变得混乱。2004年完善二轮延包的政策实践又因为此前的税费改革与其后的取消农业税使得政策落实同样并不理想，并因此而形成了第一次农地纠纷高潮以及系列后果。2008年底至2009年初的金融危机使得部分失业农民工返乡需要土地耕种，从而形成了第二次农地纠纷高潮。2010年以来，持续增长的涉农补贴、粮食价格以及因年龄而自然返乡的压力使得第三次农地纠纷高潮开始出现。重新调整农村各群体的利益并使之尽量达致平衡是解决当前农地纠纷的根本出路。 

　　关键词：确权确地、二轮延包、完善二轮延包、农地纠纷 

　　一直以来，关于农村土地确权到户，既是农地政策实践的讨论热点，也是关于农地学术研究的热点。主流观点一般均认为，只要将农村土地权属弄清楚了，就一切妥当了。如杨小凯先生曾经就指出，农地产权不清晰的话，人就不文明[1]。徐勇先生等认为，实践中的政府、企业、集体及农民之间的地权与地利纠纷就是由农地产权不明晰、不稳定以及不平等导致的[2]。鄂玉江指出，解决三农问题的根本出路就在于农地确权[3]。还有学者指出，只有农地确权了，产权清晰了，农地流转才能有效进行[4]。通过农地确权，农地集体产权的低效率问题可以逐步被克服，农业规模化经营以及农村建设用地直接入市等就成为可能[5]。 

　　从此前农地权属关系的混乱状况来看，农地确权当然是至关重要的，也是十分必须的，因此，主流观点关于农地确权的知识体系无疑有其正确性。然而，是否农地确权了，农村问题尤其是农地问题就万事大吉了呢？根据我最近几年来的调查发现，抽象意义上的农村土地确权在实际生活中并非关键，最为紧要的在于事实意义上的农地确权也即落实确地到户，实现“权到”与“田到”同步而非“权到田不到”的窘况。本文即是根据我近几年在湖北京山、沙洋、大冶、洪湖和应城五地的调查经验而就此展开的一些讨论。具体说来，本文旨在梳理农地确权实践的缘起、现实、后果、农地纠纷加剧的原因以及解决这些问题的出路。 

　　一、确权确地的缘起 

　　我们先简要考察为什么要确权确地。 

　　调查发现，京山、沙洋、大冶、洪湖与应城五地，分田到户的时间基本均在1981年左右。以1982年为起点，第一轮承包时间至1997年满，因此，在1997年时便开始了第二轮延包工作。从1982年至1997年间，上述五地的农地制度实践均有差异。 

　　第一，关于分田到户承包的方式。洪湖在开始时，基本采用按三代以内的家庭联合体为基本单位采取划片承包的方式，后续实践尽管完全分田到户，但刚开始时的划片承包的土地格局并没有改变，因此，后续的承包方式与其说“到户”，不如说像是家庭联合体内部的“分家析产”。而其他四地则在开始之时便基本采取一次性到户的承包方式，且承包户的关系极其松散。 

　　第二，关于人均耕地面积。上述五地，除大冶人均耕地在1亩左右以外，其他四地人均耕地均在2亩以上，且京山、沙洋和应城的实际耕地面积一般均在3亩以上，多者甚至多达四亩。 

　　第三，关于农业税费。1990年代开始，农业税费在上述五地均显著增长，1995年至1999年间基本达到顶峰，最高者亩均负担达380元以上，较低者亩均负担也在150元以上。 

　　第四，关于农地调整。由于上述三大差异，使得土地调整在上述五地同样呈现出差异。除洪湖自始至终基本没有进行调整外，其他四地基本按三年小调五年大调的办法经常性地调整土地。其原因在于，洪湖的土地利益因其划片承包的格局基本可以实现家庭联合体内部的调整，而其他四地则必须在家庭与家庭之间进行调整。进一步地，我们发现，另外四地中，除大冶因人均耕地面积较少而利益冲突并不是十分突出外，京山、沙洋和应城三地则因其人均耕地面积较多而牵涉的利益冲突也就较为突出。 

　　第五，关于土地流转集中。基于前述四点，洪湖地区基本在家庭联合体内部流转集中，大冶地区则要么抛荒部分土地，要么就自然地出现“侯安杰现象”，即向种田大户流转集中。另外三地则因为户均耕地基数较大，而农业税费又较重，从而负担太重而出现了严重的抛荒现象，每个行政村抛荒面积高达几百甚至上千亩的情况并不鲜见。 

　　第六，关于解决抛荒的措施。其一是低价流转给村组干部；其二是低价流转给普通村民；所谓“低价”一般在每亩50元至150元不等，基本为当时亩均农业税费负担的四分之一到二分之一不等。其三是将抛荒地流转集中到村组集体然后挖成鱼池或植树造林，从而变成村组集体的资源；其四则是从外地引进移民，帮助他们落户并获得土地，然后让他们承担相应的农业税费，既有部分全额承担的情况，也有部分低价承担的情况。 

　　到此为止，因为抛荒，而在上述五地的某些地方尤其如沙洋、京山和应城等地，1997年的二轮延包就走了过场，基本没有真正落实，而加上各种土地流转情况，使得土地权属同样变得复杂不清。在2002年税费改革全面启动后，因负担减轻，开始出现部分抛荒农地者回流要地的现象，大量农地纠纷也随之出现。正是在这些背景下，2004年，湖北省启动了完善二轮延包的战略决策，内在目的其实是在新形势下对1997年的二轮延包进行实质性的“补课”。 

　　二、确权确地的实践现实 

　　2004年的完善二轮延包政策的实践，在各个地区差别极大，甚至在同一行政村内部的各小组之间也呈现出很大的差异，择要来说，有如下几种情况。 

　　第一，完全按1997年二轮延包时的数据重新确权确地，这种情况在上述五地均占有一定的比例，但并不是处理方式中的主流部分。 

　　第二，以1997年二轮延包的数据为基准，对留在农村种田的农户与抛荒外出的农户实行区别对待的办法，在田亩的优劣与面积的多少上大多侧重优先照顾种田农户，然后才考虑抛荒农户。这种办法又可以细分为两种情况，其一是适当优先照顾种田农户，而对于抛荒农户同样以较大程度的权利支持，部分村则将抛荒农户的田以1997年的数据为基准，然后在此基础上以60%—80%不等的办法处理，也即原有田亩面积如果有10亩的，则可以按6—8亩的数据进行确权。其二是严重优先照顾种田农户，适当考虑抛荒农户的生存利益的。采取这部分策略的村庄多以给予抛荒农户人均0.5—1.5亩不等的口粮田进行确权，而将剩下的部分则给予种田农户确权。 

　　第三，本地种田农户的利益严重保护，外地迁入的种田农户的利益严重受损，抛荒农户获得适当利益。这种办法基本采取不动本地种田农户的田，将外来农户按人口均分后，将其原来流转集中剩下的大量农田拿出来重新分给抛荒农户的情况。 

　　第四，争取到国土整治的项目，将整理土地多出来的田分给抛荒农户，其余农田均不动。 

　　第五，将流转集中到村组集体的农田拿出来分给抛荒农户，其余农田不动。 

　　上述五种办法，第一种、第四种与第五种均只占少部分，第二种和第三种占主要部分，且又尤以第三种情况较为普遍。但尽管如此，问题还在于上述五种办法中，除第五种比较好落实外，其他四种办法均存在困境，简要来说就是该拿田出来的不愿意拿出来，该要地的农户却要不到地。 

　　不愿意将田拿出来的农户的理由主要有四条： 

　　第一，他们垫交了当时抛荒农户的农业税费。 

　　第二，当年村组集体欠有他们的钱。这一条实际上就是我们经常讨论的村级债务，其中村级债务主要由垫交农业税费、兴办村级企业以及其他为各种升级达标活动而负有的债务构成。这三个方面中，在中部农村如湖北省，垫交农业税费是一个最重要的部分，而这一部分中很大一部分又是应对当时抛荒外出农户的农业税费而形成的。债务的形成又由从信用社等金融机构贷款和向农户集资借款而构成。税费改革特别是取消农业税后，村级债务采取锁定的办法，这对于欠信用社等金融机构的债务来说，问题不大。然而，对于欠分散的农户的借款来说，则问题极大。这两种情况在上述五个地区均不同程度地存在，其中，像应城一带的农村，向农户借款而形成的村级债务尤其严重。由是，这些村级债务的债权人在2004年完善二轮延包政策的实践过程中也就抱着严重不合作的态度。 

　　第三，即使没有上述两条，一般占地较多的农民也认为，他们当时已经交纳了农业税费，而抛荒农户将田一抛了之，如果抛荒农户对于农田想要就要，想抛就抛，那么，从机会成本的角度来看，那些交了农业税费的农户就认为他们的利益潜在地受到了损害。 

　　第四，部分完全因为人口结构变动而形成人少地多的家庭援引相应的国家政策，认为《农村土地承包法》中已明文规定，承包期内增人不增地、减人不减地，因此，他们没有理由应该将田拿出来重新分配。 

　　与之相反，对于要田的农户来说，他们又分成两类，一类即是由于人口结构的变动，部分家庭人多地少，他们按照村庄成员权的原则，认为只要是村庄的户籍人口，就应该有一份土地，不然，“难道让我们饿死不成？”，他们如是说。另一类则是上述抛荒农户。 

　　抛荒农户要田的理由是： 

　　其一，之所以当年抛荒是因为高额的农业税费“逼”的，不然，“谁愿意抛掉土地，背井离乡外出求生存？”，他们却如是说。因此，在他们看来，抛荒并不是他们的错误，而是由于政策的变动造成的，并认为政策变动所造成的不利后果不应由他们承担。 

　　其二，与上述人多地少的农户的理由一样，他们中的部分人也仅持一个简单理由，即是这个村庄的人就应该有一份自己的土地，除非自己现在放弃这一权利。 

　　其三，他们认为，他们抛荒的后果的实质与村庄中没有外出的种田农户欠缴农业税费的后果的实质是一样的。因为，抛荒是为了躲避农业税费，而没有抛荒的农户也有不少是欠缴或没交农业税费的，既然后来免除农业税费并锁定债务能够不再追究这部分农户的责任，那么相应地也就不应该对他们当年的抛荒行为“吹毛求疵”。如此一来，既然这部分农户能够分到农田甚至还能获得照顾，那么，他们也理应享受同样的权利，不然就是对他们的“不公平”，“同是一个村的人，难道我们是后娘养的？”。 

　　要地者与不愿意将地拿出来者，两者之间激烈冲突，并造成了一系列后果。

　　三、确权确地留下的后果 

　　2004年的完善二轮延包政策在具体实践中尽管努力追求确权确地，即将农地权属确证清楚，将农地实在地确证到具体农户，但现实境况中却因为我们上述讨论的现实问题而造成了一系列后果。择要来说有六。 

　　第一，土地占有极大不均的局面已经形成，有者田连阡陌，无者无立锥之地。我2008年在京山农村调查时发现，村中户有土地在30亩以上的不在少数，部分农户甚至在50亩以上，而有的农户却无寸土[6]。2009年底至2010年初，我到沙洋农村调查时亦发现同样的问题。2010年底至2011年初，我到应城农村调查时更发现，有田者占地面积在80亩甚至100亩以上的不在少数，无田者同样无寸土。这种占地分化的极大差距既有因人口结构变动而造成的，如我此前调查的贵州绥阳农村在这一方面的表现尤其突出[7]，但本文所述的湖北经验显示，更多的还是因为自1997年二轮延包至今的农地政策实践所造成的。更严重的问题还在于，农地正越来越向两种群体集中。其一是既有和现有村组干部。其二是村中的强势群体或恶霸地痞。村组干部、强势群体或恶霸地痞中的无地者或少地者能要到地，他们回来将看中的田“插好标”就变成他们的田了，即使没确权到他们户头却能实际占有土地。而对于有地或地多的村组干部、强势群体或恶霸地痞，他们不想把土地拿出来就能实际地占有，即使同样将他们的土地确权给了别的农户，其他人仍然不可能从他们那里事实上要得到地。 

　　第二，无地者或少地者以没有土地为由，阻止各种村庄公益事业建设。取消农业税后，村中的各种公益事业要么完全办不起来，要么依托一事一议勉强能办的却在资金筹集上是应该按人口还是按田亩计算无法达成一致，如果按田亩，以有田人口计算，根本无法承担任何一项资金略高的公益事业建设，如果按人口，无地或少地的农户则会以没有或少有土地为由拒绝承担任何相应的义务，“天上鸟飞过，我却找不到一块属于我打鸟的泥巴巴，凭什么还要我出钱呢？”。 

　　第三，大量涉及地少或没有土地的危害农村稳定的上访频繁发生。少地者或无地者，以及权到而田不到者，向各级政府上访反映情况，伸张各自的“权利”，到镇、县两级政权上访者，可谓络绎不绝，到市、省两级上访者亦不乏其人。有些生存陷入困境而又没有土地的农户甚至直接拿着农药瓶子到政府部门以生命威胁“请命”。尽管有些土地已经确权到农户，但权到田不到的局面使得权利的确定并没有用处，而仅停留在纸面上。同时，尽管各级政府有意识地引导农户根据土地确权证书到法院通过法律诉讼的途径解决，然而，除了采取上访的行政救济方式外，通过法律诉讼救济的情况在我所调查的上述五个地区均寥若晨星。 

　　第四，村庄内部亦纠纷四起，有直接针对村组干部的，有直接针对农户自己的，口水战、肉搏战甚至白刃战不断上演。我最近到某地调查便发现，口水战几乎是家常便饭，而肉搏战和白刃战亦不断出现，不断刺激着人们的神经。据我统计，每个村庄每年因农户要地以及农户不愿意拿出土地进行分配的纠纷至少均在10起以上。 

来源：三农中国