——乡镇治理中的政府与民众互动机制建构　

　　［内容提要］农村民主的发展亟待外部条件的改善，其中最为关键的外部条件就是乡镇治理机制。一方面，当前农村经济社会发展实践使得农民的利益诉求已经超出村庄的范围，对提高民主发展层级提出了新的要求;另一方面，乡镇的科层机制与村庄民主机制之间的紧张关系导致了乡镇治理的多重困境，急待协调。从这个视角出发，实现农民政治参与要经历从社区性事务到基层国家性事务的转换，构建以满足农民政治参与为导向、实现政府与农民双向互动的乡镇治理机制。 

　　［关键词］乡镇治理；政治参与；互动机制 

　　完善乡镇治理机制， 是党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出的健全农村民主管理制度的重要决策。这是党的历次中央全会文献中第一 次出现“乡镇治理机制”的概念，并将其与农民政治参与积极性不断提高联系起来，体现了进一步深化农村基层民主制度的一种方向性思考，预示着农村民主管理不 仅要由村庄扩展到乡镇，而且还要融入更多的农民参与、更多的民主因素。 

　　一、村庄与乡镇：农民政治参与的逐级递升 

　　20 世纪 80 年 代，广西宜山、罗城两地农民自发组建村民委员会，拉开了中国村民自治的序幕。历经数十年的探索和实践，村民自治从零星的试点起步，发展成为中国农村的政治 基本制度。截至目前，全国绝大多数农村都开展了六次以上的村委会民主选举活动，绝大多数农村建立了村民会议或者村民代表会议制度，成立了保障民主监督的村 务公开监督小组和村民理财小组，广大农民群众通过公开栏、村民会议、村民代表会议等多种形式，积极参与以村民自治为基础的参政议政活动。 

　　正如著名学者亨廷顿所指出的，高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会也趋向于赋予政治参与更高的价值。进入 21 世 纪以来，随着农民的主体意识、权利意识、法律意识、民主观念、自由观念的不断增强，他们的知政、议政、参政水平和能力不断提升。乡镇企业中的工人、退伍军 人、回乡知识青年、大学生“村官”以及在城市打工的返乡农民工等“见过世面”的农民，对乡镇民主的要求愈益迫切，对乡镇政权的要求也更为具体。而推进农民 的民主协商从村庄提升至乡镇一级，无疑既是依法保障农民参与权、表达权、监督权的需要，也是社会主义优越性的体现。 

　　第一，农民既是村庄 政治的主角，也是乡镇治理当然的参与主体。与其他制度国家强制供给不同，村民自治是诱致性变迁的产物，是农民自己创造出来的，农民积极参与是农村民主管理 的应有之义。正如欧伯文所言，村民谁也没想到他们开启了历史性改革，原本作为填补政治真空的短期做法，历经争议和近 20 年 的贯彻实施，现在却写进了国家的法律。在当前，随着农村社会的进一步分化，新生利益群体形成相对独立的政治、经济利益，力图通过政治过程的介入来争取、实 现和维护自身的利益。特别是农村个体私营业主、工商户和种养业大户等“先富起来”的群体拥有的资源和途径更多，社会政治参与的需求越来越强烈，范围更加广 泛，内容进一步复杂，有意愿组织起来维护自身的利益。比如，他们利用各种机会推选自己的代言人;积极参与村委会竞选，争当乡、县、市甚至省级人大代表和政协委员;争取在工商联、青联、妇联等群团组织中担任一定职务，参加相关活动;通过网络等新型媒体进行宣传，扩大自己和企业的社会影响;通过与党政领导保持经常联系，影响有关政策;通过支持公益事业，参加公共事务和社会活动，提高社会知名度和影响力等。 

　　第二，农民政治参与 从村庄提升到乡镇是乡村治理变化的产物。税费改革前，乡村治理是建立在资源汲取这一体制基础上的，乡镇对村庄的资源汲取成为乡村的日常政治，管制成为乡镇 控制村庄的基本手段，政府与农民由此形成单向关系。即便是有参与和互动，农民政治参与也多限于参与决定某一既定的事项，并不参与政府运作的整个过程，政府 也只是在体察式民主下回应农民的心声。税费改革后，一方面，伴随着乡镇政府主要职能开始从资源汲取转向社会管理和公共服务，乡镇与农民间联结的纽带也由原 来的管制相应地转为服务，公共物品的提供成为乡镇与农民之间的联结点。另一方面，随着近几年国家“工业反哺农业、城市支持乡村”政策的推行，中央支农惠农 政策不断出台，愈来愈多的资源需要由政府分配给农村，乡镇政府成为资源的直接分配者。与此相应，当农民的利益开始从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也自然需要 由村庄提升到乡镇。而参与乡镇公共服务和资源分配，不仅能监督政府，更好地服务群众;也符合彭真同志当年提倡的村民自治逐级递升与向上推进的理念。 

　　二、乡村与官民：乡镇民主治理的双重困境 

　　但是，与村级民主不同的是，乡镇民主一开始就遇到制度性冲突。为满足农民的政治参与愿望、促进农村基层民主建设，自 20 世纪 90 年 代以来，针对乡镇政府的规模以及效能问题，各地启动了以发展基层民主为导向的乡镇改革。应该说，这既与乡镇在整个国家政权体系中处于“县政”与“村治”之 间的基础地位有关，更与近年来农村基层民主发展面临的困境和需要紧密相关。根据研究，乡镇民主发展面临的困境主要体现在乡村关系以及乡镇政府与农民的关系 两个层面: 

　　第一，自 20 世纪 90 年代以来，基层政府与乡村社会的关系呈现反方向的运行逻辑。一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈;另 一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比人民公社的行政控制还强劲。在村庄活动越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权 力组织却被政府更多地作为科层制组织来管理了。最为典型的表现即是在税费改革之前，以税费收取为中心一直是乡镇治理运作的基本逻辑。为解决税费收取问题， 乡镇政府将村级组织内部化和行政化，从而加剧了乡镇政府与农民之间的对立和冲突。以王雅林为代表的学者们不仅描述了乡镇治理中的各种矛盾表象，更是分析了 矛盾背后的权力结构。他们认为，乡镇权力结构是一个以镇党委为核心，以镇党委书记为“当家人”，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金 字塔式的权力结构，而在这样的结构下必然出现乡村关系的不顺、党群干群关系的紧张、乡镇政府行政能力和行政效能的低下。唐鸣教授将这种乡村矛盾解释为国家 对社会的侵入、行政权对自治权的侵入以及权力对权利的侵犯。 

　　第二，从近十年农村基层民主发展和乡镇治理的变化来看，农民政治参与积极性的不断提高与公众参与机制和渠道的十分不畅，成为村级民主逐级递升与向上推进的主要障碍。一方面，伴随着农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，我国基层民众民主参与的诉求和积极性越来越高;另 一方面，普遍存在的乡镇政府选择性治理表明，基层民众的实际参与又十分有限，其原因不是民众没有民主参与的要求，而是没有一个有效的机制或体制让民众能够 真正参与到农村治理中来，使得农民对公共治理的渴求无法得到满足。而这种局面一旦长期得不到改善，则极有可能使乡镇陷入治理性危机和政治合法性困境。特别 是在当前，随着税费改革的推进，基层政府收入减少，基层组织运转出现困难，有些基层政府把目前农村最有价值的土地资源作为掠夺的目标，土地问题成为当前农 民与基层政府冲突的焦点。与此同时，随着农村基层民主的推进，农民与基层政府之间的冲突也加入了政治利益的因素，围绕村庄发展的问题明显增加，村庄公共设 施差，村民生活生产不方便，村庄干部不办实事，不能为村民提供服务，则已引起农民诸多不满。正如徐勇教授所指出的，经济社会发展使农民对政府服务的要求也 愈来愈高。如果政府不能有效提供农民所需要的服务，就无法建立新的权威。农民如果没有更多的参与，政府也无法公平分配资源，不能自觉为民服务。 

　　在我们看来，造成乡 镇民主发展遭遇双重困境的关键在于难以实现乡镇行政管理和村民自治之间以及乡镇政府与农民群众之间的有效衔接和良性互动。因此，如何在巩固和深化村民自治 的基础上，建立乡镇政府与农民之间的有效联结，推进农村基层民主发展，成为现阶段完善乡镇治理需要面临的重大挑战。 

　　三、衔接与互动：官民联结机制的实现路径 

　　实现农民政治参与从 社区性事务到国家性事务的转换，是建立乡镇政府与农民之间有效联结的基本前提。长期以来，我国农民政治参与的范围实际上非常窄，高层次或较高层次的政治参 与基本没有，低层次的村民自治又常常受到来自党和乡镇基层国家权力的干涉，其意义十分有限。这主要是因为，执行性的参与方式限制了农民政治参与的范围，农 民的政治参与处于较低层次，多数参与集中在不属于国家政权结构部分的村社一级，政治参与的渠道主要就是村民会议、村民代表会议、村民议事会、村务公开等， 内容也基本只涉及农村居民自己的日常事务性管理。而对于参与乡镇以上层级的政治活动，农民参与不够且基本上流于形式。目前各地正在进行的乡镇选举改革，尽 管拓展了参与范围，但绝大多数普通民众仍缺乏参与的机会。进一步来看，当前农民只能选举县乡两级的人大代表，而不能选举市、省、全国的人大代表，更不能选 举最基层的乡镇干部。正是在这层意义上讲，农民政治参与尚未触及国家权力，他们的参与只是在执行中央政策或国家事务，而没有深入到中央或国家事务的决策过 程中。 

　　赋予农民与乡镇政府 在交往中相对等的地位，并通过制度性合作达到双方受益，是实现乡镇政府与农民关系转换、建构两者之间双向互动关系的重要保障。为此，应当充分发挥乡镇政府 和农民两个方面的积极性。第一，在政府层面，健全与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇民主制度。亨廷顿认为，在处于现代化之中的社会里，扩大政治参 与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。乡镇人大作为地方国家权力机关，是制度化民意表达的重要渠道，但由于人大代表广泛性不足、人大代表与农民选民沟 通回应缺失、人大对乡镇政府监督缺乏等体制性缺陷而制约了其作用的发挥。所以，实现政府、人大与农民互动，需要进一步完善乡镇人大制度，在人大代表中增加 不同农民阶层代表的比例，这有利于保证不同利益群体的参政渠道畅通。要增加有关竞选的内容，增加选民对候选人了解的透明度，使选举过程能够真正反映和体现 选民意志。要加强人大代表同农民群众的联系，基层人大代表要及时反映农民的要求和愿望，并积极接受农民的监督。比如，当前的人大代表联系户制度就值得推 广。此外，推进乡镇政府决策向人大汇报，由人大来审议，这既符合我国法律，也能真正让农民参与。 

　　第二，在民众层面， 建构与乡镇服务型政府建设相适应的农民参与机制。随着乡镇政府社会管理和公共服务职能的不断增强，乡镇政权与农民之间惯常的以管制为特征的联系渠道和方式 正在消失，乡镇政府从传统意义上的管治开始转向服务。而建构以民众需求为导向的乡镇服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提。 值得借鉴的是，近年来，东南沿海农村如浙江温岭、台州等地摸索出一些协商民主的实践形式，乡镇、村普遍开展“基层村民与基层干部面对面交流对话”的民主恳 谈活动，包括民情恳谈会、民主恳谈会、民主听证会、民主对话会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛和乡村论坛等。通过农民出题、领导解答的形 式，一方面扩大公众参与，把农民的诉求直接输送给乡镇政府或村自治组织;另一方面，乡镇政府或村委会把意图当面传输给农民，达到双向沟通和互动，促进了乡镇、村公共决策的民主化和科学化。 

　　第三，在组织层面， 通过探索组织化的形式为农民搭建参政议政的平台，引导农民实现由个人参政向组织参政的转变。研究发现，通过在集体中相互交流与沟通，人们的政治意识会有显 著的增强，民主素质也会迅速提升。广大农民通过参加各类农村社会组织管理公共事务，不仅可以维护自身的经济利益，而且能够增强政治参与意识，提高参与能力 和水平，对完善社会自治功能具有重要作用。当前，在乡镇治理中，一方面，政府应积极引导和帮助农民建立农村服务性、公益性、互助性社会组织，通过组织依托 向农民进行政策宣传、法制教育、民主意识的培养等，引导农民有序、有效地进行利益表达。另一方面，农民应主动创造条件发展农村社区组织和各种专业协会、专 业合作社等民间组织，发挥各类农民新型合作组织在乡镇治理中所起到的提供服务、反映诉求、规范行为等方面的积极作用。此外，逐步发展代表农民利益的合法政 治性团体，成立真正意义上的代表农民利益、权利和义务明确的民间团体，使其作为国家与农民之间的缓冲，以集体的力量抵御各种损害农民利益的行为，发挥在政 府和农民之间的“桥梁”和“纽带”作用。 

　　作者：陈荣卓 杨正喜　

　　［作者单位］陈荣卓，华中师范大学中国农村问题研究中心;杨正喜，华南农业大学管理学院 

来源：中国农村研究网