——徘徊在“人民”和“人口”两个不同的概念中　

　　导读：本文根据我在2006年至2008年间所做的实地调查研究，主要探讨了自20世纪90年代后期作为党和政府解决城市贫困问题的主要政策的“最低生活保障制度”，即人们通常所说的低保制度是如何实际运作的。

　　一、引言　

　　2006年8月，我第一次去哈东，那里曾经是中国东北部城市哈尔滨的一个工人村。社区(Community){1}主任红梅{2}给我看了一份 厚厚的关于最低生活保障(以下简称“低保”)文件的卷宗。其中一份是享受政府低保福利家庭的名单。名单上附有一些照片，全都是严重残障人士。红梅称这些人 为“典型的低保户”。照片中那些手捧政府供应的大米或穿着政府发放的夹克的“典型低保户”，或是聋哑人，或是先天残障人士。我问红梅：“这些低保户里，应 该有不少下岗工人吧?”我满以为会得到一个肯定的回答，因为我看到哈东的大街小巷里，到处都是从附近一家工厂下岗的工人。然而，红梅的回答却出乎我的意 料。她说：“没有。我们社区几乎没有还能工作的低保户。” 

　　之后，我从统计数据{3}中得知，自1997年低保政策在哈尔滨实施以来，哈东的低保人数曾在2001年急剧增加，而到了2003年之后则出现大幅的减少(见图1和图2)。{4} 

　　现在，哈东80%的低保户都是因残障或疾病无法工作的人。而大多数被拒的申请人都是还未到退休年龄的下岗工人。居民们常常抱怨说：“如果你不是残疾或得了癌症，去申请低保肯定没戏。” 

　　这种情况令人匪夷所思，因为政府官员早就将城市下岗工人视作低保的主要对象。而且，考虑到政府长期以来强调对扶贫工作进行“动态管理”，因此， 将下岗工人排除在低保体系之外也不合乎情理。政府强调监管部门应对领取低保福利的家庭进行追踪调查，因为他们的收入状况会不断变化。假如低保是一个“动 态”体系，受助对象因其收入情况的变化而变化，那么就很难解释为何下岗工人这一特定人群中的绝大多数会被拒于低保门外。2003年申请低保被拒的城市下岗 工人在其后的几年里，很少有重新申请成功的。事实上，他们中的大多数因此放弃了重新申请低保的机会，用他们中一位的话来说，“除非(他们)得了癌症，否则 当官的根本不会管(他们)”。我遇见的许多政府官员和学者将哈东低保人口减少——尤其是下岗工人接受低保福利的人数下降——视作发展过程中的一个阶段。通 过这样的发展，国家的政策将逐步走向“规范化”，即逐步制定更为统一协调的全国性低保分配标准和分配程序。然而，如果当地居民关于低保的所言(若非残障人 士或癌症病患者则无法申请到低保)属实，那么靠强调“规范化”来解决低保问题是值得商榷的。 

　　本文根据我在2006年至2008年间所做的实地调查研究，主要探讨了自20世纪90年代后期作为党和政府解决城市贫困问题的主要政策的“最低生活保障制度”，即人们通常所说的低保制度是如何实际运作的。我主要在哈东进行调查研究。哈东地处中国东北部城市哈尔滨的边缘地带，是原凤凰工厂几个破败 的家属区中的一个。{5}凤凰工厂在经历了长达10年的业绩下滑后，于2005年12月正式宣布破产。从此，哈东不再是一个“工人村”，而变成了一个“贫 民窟”。在这里生活的两万多依靠微薄退休金、临时工作或政府救济勉强度日的人中，大多数是退休人员、下岗工人和他们的家人。本文旨在通过对哈东城市贫困救 助管理的观察，探究造成上述困境的原因：为何低保制度的主要扶助对象——城市下岗工人—— 一步步地被排除在哈东的低保项目之外?{6}在此基础上，本文将近一步讨论当地贫困居民反对政府试图将贫困问题弱化为技术问题来处理的做法，如何适得其反 地恶化了他们的处境。 

　　我们可以通过先前大量的关于低保和其他扶贫政策的研究，了解到一些中国在制定和实施这些政策过程中所出现的纰漏、弊端和矛盾。{7}这些研究所 揭示的问题包括：政策目标的界定含糊不清、救助活动的戏剧化和碎片化、中央统一政策和地方实施过程中所作调整之间的差距，等等。先前的研究和数据主要来自 于官方文件或正式采访，而本文的调查则重在了解基层干部与当地居民之间究竟是何种关系。 

　　更为重要的是，为了揭示低保发放的实际运作状况，本文的研究也触及到了中国城市贫困问题管理背后所存在的一些矛盾。就本文涉及的范围而言，矛盾 的实质在于究竟该把城市贫困群体作为“人民”来对待，还是作为“统计人口”来对待。{8}提倡应该从“人民”的角度考虑解决贫困人口问题的观点基于社会主 义意识形态中“为人民服务”的思想。它既表明工人享有话语权和影响力的社会主义观念，同时也突出了国家与人民之间的紧密关系(常常为家长式的)，显示国家 在解决曾经是社会主义代表的工人所遭遇的贫困问题上所起的主导作用。与之相反，主张采用“人口”视角的论点则通过种种计算手段把这些工人“转换”成脱离了 历史条件的各种“数据”。这样的做法既强调了贫困的普遍性，又由于将下岗工人与其他贫困人口相提并论，而抹杀了城市工人的历史性和他们的政治立场。 

　　低保实际上来回摇摆于两种不同的理论中，用米歇尔·福柯(Michel Foucault)关于“治理术”(governmentality)的术语来说，即徘徊在含有政治理念的“人民”和只具有数学意义的“人口”概念之 间。{9}但“人民”的理念并没有完全被“人口”的理念所取代，而是与之糅合在了一起。在下文我将通过分析低保政策的起源、各级政府官员之间的分歧以及地 方居民的反对等问题来说明这一点。对于低保新方案，贫困居民表示反对，声言在社会主义制度下他们是“人民”，即国家的主人，并表示政府的做法可能会引发动 乱，就像计划经济时代发生的那样。然而，他们的反对却最终加剧了自身处境的艰难。借鉴治理方面探讨主体形成内在分歧的研究{10}，本文得以进一步研究在 当代中国，在治理者和被治理者错综复杂关系的影响下，治理是如何得到实施的。本文认为，这种治理既不是仅仅通过把被管理者塑造成便于管理的群体，也不是仅 仅透过他们对管理机制、手段的反对来实现的。只有了解实际的运作情况和管理过程，才可能了解中国的行政管理最终是如何“作用”的。{11} 

　　本文探讨哈东低保运作实况的同时，也常常会涉及中国的整体情况。文章的第一部分简要地分析了作为中国解决城市贫困问题而制定的新政策——低保， 为何最初针对的是城市下岗工人，而非泛义上的贫民。第二部分分析了在低保政策中把下岗工人从工人阶级划归到贫困群体的原因。接下来的一部分详细讨论了困扰 低保申请人和低保户的问题所在，并对下岗工人和制定实施低保的机构这两方面对社会问题看法上的差异作了深入的分析。最后一部分分析了不满低保实施方式的当 地居民如何通过打出“人民”的口号来对此进行反对，以及这一做法如何导致了他们中的很多人被拒于哈东低保门外这样始料未及的后果。 

　　二、贫困问题何时引起注意？ 

　　低保制度产生于上世纪90年代中国社会发生巨大变化的时期。那时，国家实行了许多强硬的改革措施，其中包括大量出售国有企业和国企裁员而造成大 批工人下岗，并随之而来日益严重的城市居民间的贫富分化。这种情况在1997年十五大召开之后变得更为严重。低保制度早在1993年由上海率先实施，但直 到90年代末才成为全国范围的城市扶贫重点计划。1997年2月(时间应为1997年9月——译注)，国务院正式颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活 保障制度的通知》(以下简称“《通知》”)，随后于1999年9月颁布了《城市居民最低生活保障计划条例》(以下简称“《条例》”)。全国符合低保条件的 人数从1996年的85万猛增至1999年的266万。到2008年，这一数字已达2330万。{12} 

　　值得注意的是，低保人数的猛增并不一定表示一般性的城市贫困人口突然激增，而是贫困人口当中的特定部分，即城市下岗工人人数剧增。事实上，主流 历史研究显示，在整个社会主义阶段，中国城市之中始终存在着大量的弱势群体。在计划经济时代，很多季节工、临时工和合同工都不能像国企正式职工那样充分享 受劳动保护待遇。{13}他们大多是农村户口，在城市无稳定生活，并且没有保障。此外，城市里还有很多无依无靠的孤寡残障人士。他们中一些靠政府发放有限 的救济金生活，是所谓的城市“三无”人群。{14}更为严重的是，从20世纪70年代末开始，至少有1亿民工涌入城市寻找工作机会。他们中一些人的生活条 件还远远不如城市的贫困居民。虽然多种类别的城镇贫困问题长期存在，但直到20世纪90年代末出现了国企大量裁员的问题，低保计划才得以全面成型。 

　　1997年国务院发布的《通知》把低保对象确定为“家庭人均收入低于最低生活保障线的非农村户口城(镇)居民”，并进一步规定了3个方面的获保 条件：一是无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人或抚养人的居民;二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标 准的居民;三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后，以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居 民。{15}以上人群中的第一类是计划经济时代社会救助的主要对象，其他两类是政府救济方案中的新增人群。这反映了国家对于城市下岗工人以及其他在市场转 型时期“掉队”人群的高度重视。 

　　这一点充分体现在本世纪头几年政府低保预算的大幅增加方面。当时，因大量裁员而不断引发的劳资纠纷成为威胁社会稳定的最大隐患之一。{16}政 府低保预算总额从2000年的22亿人民币{17}猛增至2001年的42亿人民币，2002年又大幅度提高到109亿人民币{18}。中国社会科学院的 一位贫困问题研究员是这样分析背后的原因的： 

　　政治因素毋庸置疑对2001年和2002年增加低保预算起到了重要的作用。当时，政府高级官员感到社会的压力——人们期待失业和下岗问题可以，并且应该在几个月内得到解决。他们对保持城市社会稳定高度重视。{19} 

　　值得注意的是，不同于其他类型的贫困人口，城市下岗工人不仅曾经是社会主义意识形态的代表，也是社会主义制度的受益者。自1949年建立社会主 义体制，中华人民共和国就宣布人民是国家的主人，中国共产党是代表人民利益的政党。在计划经济时代，工人和农民都处于社会主义意识形态下代表“人民”的位 置。然而事实上，由于政府过分重视城市重工业，因此只有工人享受到了社会经济利益。从事中国劳工研究的学者指出，城市下岗工人正是通过引述党和政府当年颂 扬工人阶级的语言反对地方政府和他们所在单位的做法。最明显的例子就是在当年计划经济的东北老工业区，工人们搬出了有关社会主义制度下“人民”{20}这 一概念的论述及实践过程。在这种情况下，中国政府对处于贫困中的城市下岗工人给予了更多的关注，以便加强社会主义政权的合理性和稳定性。然而，低保政策的 历史起源与它在设计上忽略历史造成了明显的不协调。低保的设计基于一种新的理念，那就是从一般的“人口”意义上来定义从前的这些工人，而不是按我的一些访 谈对象所指出的，要考虑他们作为社会主义的工人所做出的贡献。 

来源：开放时代