摘要：目前，一些学者对农地制度与农村社会和谐的关系存在误解，错误地主张以土地私有化来化解土地纠纷。征地纠纷及其上访针对的主要是城郊农村的土地，牵涉的主要是土地的级差收益，不能作为中国农地制度的经验基础。在户均不足十亩、分为十多块的中国农地上，农业生产需要农民合作提供公共品，土地私有化会使合作格局崩盘。农用地纠纷及其上访多发，这与取消农业税、农产品市场变动、土地制度预期等多因素有关，与土地集体所有制基本无关。土地集体所有制下统分结合的双层经营体制，符合中国农村现实，它赋予村庄集体的治权，能够保证公共品的有效供给和纠纷的顺利解决，因此可以真正保障农村社会基本和谐。
关键词：社会和谐 农地制度 土地纠纷 村庄治权
农地制度对农村社会和谐有着重要影响。但目前学界和媒体对此的主流认识存在一些误区。在一些学者看来，土地权利是所有社会的产权体系中最核心的基础性产权。土地权属不明确，已经成为影响中国农村社会和谐的主要问题。因此，建立和谐社会的关键问题，就是界定土地上的产权，最好的办法是土地私有化。例如，陈志武就认为，土地产权的清楚界定并明确所有者身份，已经是不能再回避的改革。[1]陈志武的论说依据，主要是于建嵘关于当代土地的上访数据，以及步德茂（Thomas Buoye）关于清代土地的人命案数据。陈志武、于建嵘等人对土地与和谐社会之间关系的认识，在学者和媒体中颇有市场，但这种认识似是而非，他们对相关数据所反映问题和逻辑在理解上有偏差。本文将梳理这些数据的实际意义，探讨其背后的逻辑和问题，进而阐述农地法律制度与农村社会和谐之间的关系。
在我看来，征地纠纷及其上访针对的主要是城郊农村的土地，牵涉的主要是土地的级差收益，不是中国农地的普遍性问题，因此，城郊农地不能作为中国农地法律制度的经验基础；中国农地面临的主要问题是农民合作起来进行公共品供给，因此，土地法律制度必须赋予村庄集体治权，以让农民合作成为可能；这种治权可以解决产权不明确所带来的纠纷，因此并不是影响农村社会和谐的原因。总的说来，只有进一步完善农村土地集体所有制，才能促进农村社会和谐。
一、征地纠纷的上访及其利益驱动
于建嵘关于土地的上访数据主要有：2004年1月1日至6月30日中央某媒体观众电话声讯记录，反映农村土地问题的占三农问题的68.7%；2003年8月至2004年6月中央某媒体已分类处理的信件中，30.8%涉及到农村土地争议；2004年6月15日至7月14日对720名进京上访农民进行了专项问卷调查，涉及到土地问题的占有效问卷的73.2%；2004年1月至6月，课题组共收到的172封农民控告信件中，63.4%涉及到土地问题；2004年1月至6月收集的130起农村群体性突发事件中，有66.9%因土地而发生的警农冲突；中央相关部委和各省市所反映的情况也说明了土地案件的严重性。[2]
根据上述数据，于建嵘认为，土地纠纷（主要是征地和占地）已取代税费争议而成为了农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。而且，土地不但是农民的生存保障，还涉及到巨额经济利益，这些都决定土地争议更具有对抗性和持久性。[3]在于建嵘看来，随着农民维权议题的转变，维权特征发生了鲜明变化：第一，尽管村民联名仍是主要形式，但村级组织在农民的压力下也可能成为维权主体；第二，农民男女老少广泛参与，冲突更加暴烈；第三，土地纠纷中市县成为被告的比例在增高，而以往税费争议的被告方主要集中在乡、村两级；第四，在由税费到土地的矛盾变迁中，冲突的发生区域从中部农业省份向沿海较发达地区转移；第五，维权的语言也在发生本质变化，从“落实中央政策”转变成了“我们要生存”；第六，土地维权过程中有了更多外力（如法律人士）的介入。[4]由此，于建嵘得出结论，首先要明确农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民，然后再考虑用市场手段来解决农地问题，进而解决新形势下的三农问题。陈志武及许多学者对当前农地问题和三农问题的认识，与此类似。然而，这些认识存在着事实判断和应对之策上的诸多谬误，具有极大的误导性。
于建嵘、陈志武等学者的误导性，首先是混淆了两种不同性质的土地问题：城郊土地与农用土地。城郊土地是有非农利用价值，可以分享级差收益的土地；农用土地是缺乏非农利用价值，难以分享级差收益，只能用来种植大田作物或经济作物的土地。两种土地的性质不同，所面临的问题也不同。当于建嵘在谈及土地维权时，当陈志武在谈及通过土地所有权的私有化来解决三农问题时，他们的经验基础都是城郊土地。但是，城郊土地上的诉求能代表中国的三农问题吗？当然，城郊农民的稳定与发展对于中国和谐社会建设也很重要，但它并没有重要到决定意义上。城郊土地无论如何重要，其面积很少，涉及的人数也很少，并非全国农村的情况。城市化进程加速的最近20年，非农使用的农地总共才占农业耕地的5%，涉及的农民（主要是城郊农民，另有少量库区移民）也才占全体农民的5%。而且，当前我国农地的非农使用已经接近极限，中央政府划出了18亿亩耕地的红线，城郊土地的征用空间已经很小。因此，我们不能仅以城郊土地为经验基础来想象中国的三农问题，不能以此来想象农村和谐社会的建设，尤其不能以城郊土地面临的问题来为整个中国农业土地问题寻求解决之道。中国三农问题和农村社会和谐的关键在于，九亿从事传统作物种植的大田农民以及他们生活的农业村庄。[5]
假设于建嵘的调查数据是科学可信的，即2004年以后，土地纠纷比例确实有所增长，如何看待这种增长？在我看来，土地纠纷比例的增长，并不能得出农民维权议题“从税费负担到土地纠纷”的变化，也不能得出“土地问题成为2002年以来中国农村最具紧迫感的问题”这一判断。农民维权议题“从税费负担到土地纠纷”，这样说似乎表明税费负担和土地纠纷两者存在继替关系。而事实并非如此。应该说，税费负担和土地纠纷在农民维权活动中一直都存在，也是农民维权中数量最多的两个方面。但这两个方面在维权活动中的数量消长并没有任何关系，不存在所谓的维权重心从税费负担转移到土地纠纷。1990年代以后，农民负担日益加重，以致于农民不堪重负，因此各种上访维权活动不断兴起，这些维权活动主要集中在中西部农村；而几乎与此同时，中国城市化加速发展，征地补偿纠纷日益显现，土地维权问题也不断兴起，这些维权活动在东部发达地区更加突出。2002年税费改革启动以后，农民负担大大减轻，到2004年全国开始取消农业税，税费负担问题不复存在，这一指向的维权活动当然就丧失了存在的基础。[6]由于税费负担指向的维权活动的下降乃至消失，土地纠纷在维权活动中的比例自然有所提高。两者只是统计上的比例消长，并没有任何因果关系或继替关系。
近10多年来，针对城郊土地的上访确实不少，但城郊土地的问题本质上都不是产权问题，而是土地级差收益的分配问题，不太可能通过明晰产权来彻底来解决。城郊农民的“土地维权”问题一直十分突出。由于城市化的发展，带来了城郊土地增值，这种增值收益当然不能由城郊农民独自享有，而应由国家代表全民享有一部分，因为城市化的发展是全国人民努力的结果。由于中国土地制度并不是国有制，因此只能在征用农村集体土地的同时占有土地增值收益。这样，土地征用的价格就比土地的市场价格要低，城郊农民因此不满而上访。这种上访很难说是维护合法权益，而不过是争取更多的土地增值收益而已。而这种收益已经足够让城郊农民过上“食利者”阶层的生活。中国的任何一个城市，尤其是东部城市，城郊村、城中村的农民只需要在土地上“种房子”收租金，就能过上比市民好得多的生活。难道因为他们上访就应该将土地私有化给他们？难道将土地私有化给他们，社会就和谐了，他们就不再上访？而且，让城郊农民独享中国城市化发展的土地增值收益，这对大田农民而言，甚至对全国人民而言，都是显然不公平的。
不可否认，我国确实也存在农地征用价格“不公道”的现象，价格不公道的问题有两大因素：一是为控制工程腐败，国家基础设施建设的征地补偿标准有刚性，缺乏因地制宜、与时俱进的弹性；二是开发商、地方政府官员、村干部、黑社会勾结，强征农地，又不保障失地农民的生活。[7]但这种价格不公道只是问题的一个方面，只是少数情况。问题的主要方面，更多的情况下，被征土地不是城郊农民变穷的原因，而是他们变富的原因，他们甚至因为征地成为了城市的“食利者”阶层。而且，面对强势的地方政府官员和黑社会勾结，土地私有化的作用有多大，这是值得怀疑的。城市的私房不是私有产权吗？但为何还是屡屡遭到非法的强制拆迁？更关键的是，在占中国土地和人口绝大多数的中西部农村，几乎不存在土地征用引起的维权问题，他们的土地为什么要私有化呢？于建嵘、陈志武等学者从占中国极少数的城郊农民遇到的问题出发，提出一个对城郊土地也未必有效的私有化制度建议，并将之强加给占中国大多数的大田农民，这显然是大有问题的。从后文的分析中，我们可以看到，这样的土地制度不但不能保证农村和谐，还会促成农村社会的不和谐。
二、农地制度与村庄治权
如果土地私有化或变相私有化，村庄集体将彻底丧失了对土地的权利，从而变成一个空壳，村民自治也就缺少了经济基础，村集体也就丧失了治权。[8]一旦如此，从村庄公共品供给的角度去看，必然会导致灾难性的后果。当前农村基本经营制度是以土地集体所有制为基础、统分结合的双层经营体制，土地所有权的主体是村集体，承包经营权的主体是农户家庭。村集体之所以存在，村民自治之所以有意义，就是因为村集体对土地有支配能力，这种支配能力能够维系村庄内部的和谐。村集体不属于政权组织，只是一个社会自治性组织，离开了对土地的支配权利，就缺乏实在的公共权力，就难有发挥作用的余地，也难以为农民提供生产生活所需各种公共品。[9]如果不能为农民有效提供各种必需的公共品，农村社会和谐就不可能得以保证。换句话说，村集体享有治权，农村公共品有效供给，是农村社会和谐的重要保证。
然而，很多学者并没有从这个角度认识土地法律制度对农村社会和谐的重要意义。他们常常认为，村集体就是不应该对土地拥有权利，村干部权力越小越好，因为他们权力小，就不可能侵犯农民权益。因此，土地最好私有，土地不属于集体，集体当然就没有任何权利了。例如，陈志武说：“如果土地私有，在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权，是交易的主体方，在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。农村土地私有化的制度收益是，农民会更富有了；其制度成本是，那些掌权者少了捞钱、捞权的基础。”[10]他进一步说，土地私有后即便有问题，也不会比现在的局面更糟糕，因为有各国的私有制经验可以证明。其实，并非各国的私有制经验都能证明私有制具有优越性。在几乎所有的第三世界国家，私有化的后果都相当差。越南是一个失败的典型，它从土地集体所有制走向土地私有制，后果非常糟糕。[11]当前学者和媒体认为，土地私有化有很多优越性，其背后隐藏的是美国的土地制度经验。然而，美国土地制度经验在中国缺乏适用的可能性。
美国广袤的土地上，分布着面积广阔的家庭农场。2002年，美国家庭农场的平均面积是441英亩，约2678亩。[12]这与中国一个中等规模村庄的面积差不多。中国一个中等规模的村庄，人口1000多人，土地2000-3000亩，农民人均耕地不足2亩。在很多地区，农民人均耕地甚至不足1亩。也就是说，从土地规模上看，美国的一个农场相当于中国一个1000多人的村庄。在美国农场内部，土地上的各种问题，都是农场主的私人经营问题；而到中国农村，这些问题就成了村庄公共品问题。而且，美国农场主家庭平均收入的90%来源于农场之外，[13]而中国农民家庭平均收入的60%多来源于土地。可以说，美国只存在农业问题，而没有农村和农民问题，而中国的农业、农村和农民问题却不可避免地纠缠在一起。在中国的村庄，局促的空间居住众多的人口，人们高度依赖于土地生产，土地上公共品供给的重要性就无需多言。而且，正因为中国人口众多，农民密集地聚集在土地上，村庄才有了特别的社会意义。村庄不仅仅是一个农民生产的地方，还是农民生活的地方；农民不但在土里刨食，还在土地上完成生活意义再生产。村庄和土地是他们的人生意义归属，是他们远走千里也无法离开的根。村庄因此具有相对封闭性和稳定性，密集交往的人们形成了内生秩序，其中的各种社会关系的处理有了一定的地方性规范。[14]在这个意义上，村庄社会和谐的维系是无法避开的，它不仅仅是农村问题，还是农业和农民问题。
1980年代的分田到户确实提高了劳动生产力，正因此，目前一些学者试图通过土地私有化来进一步“明晰产权”，从而再次提高生产力，成就所谓的“第三次土改”。这种思路是站不住脚的，分田到户对劳动生产力的提高并不简单因为“明晰了产权”，更是因为分田到户时“统”与“分”很好地结合在一起。分田到户后统分结合的经营体制和土地制度，保持了村庄集体合作能力和公共品供给能力，这是“统”的作用；在“统”的前提下，“分田到户”调动了农户家庭的劳动积极性，这是“分”的作用。村庄集体合作能力和公共品供给能力主要表现为“共同生产费”的和“义务工”的筹措，它们为农户提供生产的基础条件。这种基础条件维系了农业生产的“技术效率”[15]。正是因为有集体组织的统的力量起作用，千家万户的小农才可以与人民公社时期建设的大中型水利设施对接，才能真正做到“统分结合”。而私有化的土地制度，显然做不到这一点，因为私有化的土地无法与水利设施对接，也就无法合作起来进行公共品供给。
取消农业税后，乡村“三提五统”随之一起取消，承包集体土地的农户不再向集体承担任何具体的义务，加上土地承包“三十年不变”、“增人不增地、减人不减地”，村集体作为土地所有者的地位就变得非常脆弱。村集体就很难再利用土地所有者的身份来提供公共品，办理公共事业，法律上规定的“一事一议”制度因合作的谈判成本的高昂而无法实践。此时，如果可以进行土地调整，村集体还可以获取提供公共品的经费。村集体可以通过调整土地预留机动地，然后用机动地的承包费办公益事业。我们在中西部很多村庄调查发现，机动地多的村庄，村干部工作积极性越高，成效也越好；而没有机动地的村庄，村干部几乎不可能在公共品供给上有任何作为，村民也因此怨声载道。土地调整还可以让村集体还可能获得提供公共品的能力，给村组干部一些权力，从而使他们有举办公共事业的积极性和可能性。河南汝南的宋庄村自分田到户以来，一直不断调整土地，这个村的公共事业和发展状况也一直较好；而邻近的五里岗村近十年来没有调整土地，村庄公共建设状况则每况愈下。宋庄村1990年代初就开始种大棚蔬菜，大棚一个一般是150米长，东西朝向，但宋庄村的家庭耕地一般是南北朝向的，不符合要求，村委会于是通过调整土地来实现要求。宋庄村内路况很差，运蔬菜的车辆难以通行，正好国家有“村村通”计划，村里找到了修路的经费。但修路占地需要高额补偿，村里根本支付不起。最后，宋庄村通过调整土地将修路占地的损失由全体村民均担，村里于是在全镇率先修好了水泥道路。
中国农村土地上的公共品问题具有相当的特殊性。无论是分田到户时，还是第二轮承包时，土地的分配都是按人口和劳动力均分，每人一份，人均不到2亩，一户不到10亩。为了满足农民的公平要求，土地承包时肥瘦搭配，农户不足10亩的土地，往往分布在村里十几块地方。因此，如果没有强有力的村集体组织，土地上的公共品合作几乎无法达成。因为每块土地的水源条件会有所不同，农户个体的种植倾向也会有所不同，甚至农户对单块土地的依赖程度也有所不同，最终各种不同叠加在一起，使得农业生产上的公共品合作的谈判成本巨高无比，合作希望几乎为零，[16]从而可能导致“反公地悲剧”[17]的发生。只有存在超越具体农户的村集体，从村庄整体出发考虑，才能有效向农户供给公共品，从而满足农户的生产生活需求。如果土地是私有化的，这还意味着现在很多已经进入城市的人还将在农村拥有土地，土地的收入对他们来说可有可无。他们不会在乎土地上的农业收入，因此不会在乎土地上的公共品供给，可能将土地闲置等待升值，也可能将土地留作乡愁。这样一来，合作的谈判就几乎无法达成，就无法合作起来解决水利、道路等村庄公共品问题。
也许有人会说，村民无法合作起来，可以直接由国家承担农民公共品问题。事实上，即使不考虑国家财政承担能力，没有强有力的村集体组织，国家想向农村提供公共品，恐怕也会十分困难。村庄是一个熟人社会，村干部天天与村民生活在一起，相互之间极为熟悉，这种熟悉作为地方性知识，正是国家力量渗入到农村社会所需要的。[18]各种农业技术推广，只有在村里与强有力的村级组织对接，才容易迅速推展。防治禽流感，离开了强有力的村级组织，国家也很难及时掌握动态，及时采取针对措施。没有强有力的村级组织，国家连低保都不知道发给谁。因此，尽管村级组织有了权力以后，可能做坏事，但没有权力却束缚了他们做好事的手脚。面对村级组织做坏事，我们应该通过完善村民自治制度来进行监督，而不是取消它。倘若村级组织没有权力进行公共品供给，村庄社会和谐就不可能达成。
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