摘要：任何微观的改革，都离不开宏观环境的制约。对离开身体的断臂进行无论多么巧妙、精心的手术都是没有意义的。因此，本文尝试着从宏观的大环境下对土地承包制度的改革进行探讨与思考。
关键词：城乡二元结构 土地承包制度 土地流转
前言
16大提出要在下个世纪中叶全面进入小康社会，而实现这宏伟目标，关键在农村，没有广大农民的小康就无所谓全面的小康社会。但现实却是：占人口70％的农民只购买了39％的商品；在城乡居民存款中，70％的农民也只占了19％的份额，而且农民收入呈现逐年下降的趋势，负担也越来越重。而作为农村制度核心的土地承包经营就处在一种非常尴尬的境地，土地承包经营虽然能使农民基本维持生活温饱，但却没有办法使农民致富。对此，许多学者猛烈抨击现存的土地承包制度，指出其种种弊端，认为改革势在必行，同时也提出了很多的改革方案。但令人遗憾的是，这些方案由于方法论的偏差，都进入一种误区：仅从微观上在一亩三分田做文章，片面的追求法律原理的自洽与制度逻辑的圆通，使到很多设想只具有形式上的意义，而缺少了作为制度本身的应具有的实效。实际上由于城乡二元化结构的对生产要素的阻隔，以及人口的膨胀，土地的锐减，即使把所有土地方面的权益都交给农民，也不能解决中国农业，农村，农民即所谓“三农”问题。换句话说，离开对宏观上基本体制矛盾即城乡二元结构的解决，微观农业政策研究将难以突破。本文观点认为“三农”问题的实质在于以“城乡分治，一国两策”为中心内容的等级身份制度仍然在限制，束缚农民，农业的选择与流动，切断与阻隔了农村与城市的一致性与固有联系，剥夺农业支持其他产业。【1】因此要彻底解决“三农”问题就必须打破城乡二元化结构，转移农村人口，给予农民“国民待遇”，实现农民的非农化。而各国的历史经验也表明，这是实现从农业化社会向工业化社会转变不可逆转的过程，我国的现代化进程也离不开这一历史规律的制约。实践也表明，随着改革的不断深入，城乡二元化的坚冰正在融化，尽管这一过程显得略为缓慢。从这笔者得出一个结论，认为作为我国农村制度核心的土地产权制度的改革也就要与这一历史进程契合，与时俱进。而本文正是这一角度出发尝试着对土地承包制度的改革与完善进行探讨与思考。
一、背景
城乡二元结构与土地承包制度的形成二元经济结构和社会结构在任何一个国家的发展史上都会存在。但比较而言，我国社会的二元结构特别明显。这是我国特殊的国情与所处的特定历史环境的合力的结果。1949年成立的新中国是一个人均资源有限的落后的农业人口大国，在严峻的战争威胁与国际市场封锁压力下，不得不追求重工业优先的国家工业化。而工业化积累所需的巨额资本，在中国这样一个农业国家里，只能来自农业，来自农民的牺牲。但是土地改革所形成的按照人口平均占有土地的小农经济，使工业化积累难以进行，因为高度分散的农业与政府集中控制的工业之间的交易费用过高。于是国家发动了集体化。【2】但由于重结构的工业具有资本增密、技术增密、排除劳动的特点，【3】在客观上使到中国并没有随着工业化带动农村的城市化，也没有大量转移农业劳动。相反，在追求重工业优先的国家工业化的政策的指导下，为了实现最大的限度从农民手中获得低价农产品，维持限定的城市人口低工资和低消费，以得到更多的剩余来获得工业化积累，国家颁布了一系列的政策、法规，通过户口制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，把城市人口与农村人口分割开来，形成了城乡对立的二元结构。但工业化积累从农业剥削了实在太多的剩余，而留给农民只是维持生活的基本资料，有时甚至还不够，以致后来发生了3年自然灾害时期饿死人的惨剧。这时为了维护社会稳定，以社区人口的生存的保障为先决条件的体现成员权的分配原则就形成了。【4】这就是我们所熟悉的所谓“大锅饭”、“平均主义”，这种制度缺乏激励性，使社员的劳动积极性下降。而它在客观上也没有达到其设立的目的，即保障社员的生存需求，于是在最贫困地区之一的安徽凤阳，四川广汉，农民冒着生命危险自发对土地进行“包干”。此后，各种包工制在各地纷纷兴起，并进而发展成为家庭联产承包责任制在全国范围实施。
二、现行土地承包制度剖析
城乡二元化结构的形成，人为地阻隔了生产要素在城市与农村之间的正常流动，使占人口总数70％的农民只能滞留在农村。而作为农村唯一的资源--土地就承担起了对农民的社会保障。随着人口的膨胀，耕地的锐减，土地所承担的这种社会保障功能的作用也就越是显得突出了，其结果是土地的生产功能只好退居其次了。换句话说，这是以牺牲效率为代价的。这种制度的安排，使公平原则成了的首要价值。这实在是在特定的国情下，一种无奈的选择。为了整个国家的现代化进程，也为了消除社会的震荡不安，只好把农民捆在土地上了。换个角度看，与其说人均分配土地是给农民的一种福利，不如说是套在他们身上的桎梏。
另一方面，随着改革的不断深入，农民拥有了一定的迁徙、择业的自由，户籍制度也有所松动，可以说城乡二元化的坚冰正在融化。但令人遗憾的是，农村的土地承包制度并没有与时俱进，作出相应的改革，反而成了这一进程的绊脚石。主要表现如下：1、 权能残缺，禁止流转现存的农村土地产权结构，是国家保有禁止转让、限制抵押以及强迫性征收或征用等对集体土地所有的土地的事实上的终极处分权。【5】而农户享有的仅是占有、使用、收益的权利。这是一种跛足的权利。由于没有对土地事实上的终极处分权，土地不能流转，抵押。【6】想进城另谋生计农民无法将土地转让给他人。这样农民即使进城了，仍然要承担承包土地上的负担，同时在城里又要纳税，结果成为了“双重纳税人”。【7】土地流转这种权能的缺失，使农民“离乡不能离土”，实际上是试图把农民捆绑在土地上。而在现实上其产生的后果也是颇为严重的，这就是使很多地方出现了土地抛荒的现象。
在土地不断“碎化”，经营成本日益高昂，同时城乡二元化壁垒逐步被打破，城镇化进程不断加快的情况下。允许土地的流转是符合经济规律的。市场经济规则要求生产要素能够自由流通与交易，达到最佳的配置和组合。同时允许土地流转也有利于农业规模化，产业化发展，提高劳动生产率，以应对加入WTO所带来的冲击。所以说，通过法律或政府强制的办法“给”农民土地，甚至把农民“附”在土地上的做法，只能得到伤害农民利益、损害农业生产效率的结果。【8】另一方面，在农民普遍教贫困的条件下，农地使用权无疑是他们较有价值的财产，如果法律禁止他们用农地使用权抵押贷款，不知道将会使多少农民丧失脱贫致富的机会。【9】令人欣慰的是，2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（下称《农村土地承包法》）很大程度上认可了土地流转制度。该法第三十二条就规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。同时该法第二十六条第二、三款又规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应该按承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权的流转；承包方全家迁入社区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回，而承包方有权获得相应的补偿。【10】这种规定可以说是与城乡二元化逐步解体，城镇化不断推进，转移农村人口的历史进程契合的，起到了踏脚石，而不是绊脚石的作用，值得赞许。
土地承包调整频繁由于我国特定的城乡二元结构，农村土地承担起了保障占总人口70％的农民的基本生存的作用。于是公平原则就必然成为其首要诉求了。在这一原则的指导下，随着的人口的增加，就必然要对土地进行重新配置了。据调查显示：1978年以来，有95％的村对土地进行过调整。调整1次的占12.55%,调整2次的占22.7%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%,调整5次以上的占13.9%,平均调整3.10次，最高的为8次。【11】这从本质上是由于城乡二元化形成后，阻隔了生产要素在城市与农村之间的正常流动，使农民只能滞留在农村，为保障他们的基本生存需求不得不进行的结果。这也是即使中央三令五申的要求稳定土地承包制度，实行“增人不增地，减人不减地”政策却无法落实的真正原因了。
如果说，在城乡二元化依然没有丝毫改变下，它是种合理的安排的话。那么，在随着我国市场经济改革进一步深入，城乡二元化逐步被打破的的情况下，土地承包的频繁调整就是一种低效率的与城乡二元化逐步打破而要求土地流转，农业劳动力转移相悖的制度安排。因为不断重新调整土地承包将使农业劳动就业避开市场的规范和约束，掩盖了农业劳动力过剩的危机，使其成为一种市场经济下社会保障功能的消极替代（无效率替代），这种消极替代将极大助长农民的平均主义的懒惰心态，而使这种制度成为最无效率的制度。【12】另一方面，不断变化的土地承包权配置也会使配置成本大为增加。【13】对此，新出台的《农村土地承包法》也作了相应的规定，其第二十七条就明确规定，承包期内，发包方不得调整承包地，同时对特殊情况下需要调整地情况，以及用于调整的土地作了严格的规定。这种规定应该说是符合实际需要的，是有效率的，也具有相当的操作性。
三、各地土地承包制度改革的尝试及评析
从上文论述可知，随着实践中科学技术的进步，非农业的发展、其他制度安排的变化，带来的城乡一体化进程的不断推进，使公平与效率价值标准的重新定位。改革之初所制定的农村土地承包制度的滞后性日益明显，一方面损害了农民的利益，另一方面有限制了权利本应释放的能量。这种矛盾推动了各地对土地承包制度的革新尝试。但由于我国各地经济发展的不平衡，城乡一体化的进程的差异，制度的创新也就大相径庭了，表现如下：1、 南海市的土地股份合作制广东南海市地处珠江三角洲，得改革开放风气之先，成为我国经济增长最快、发展水平最高的地区之一。城乡一体化快速推进。1991年该市农村综合实力居全国第四位，居广东省之首，农村工业产值占工农业总产值的90％，第二、三产业从业劳动力占农村总劳动力的80％。社会经济迅速发展，城乡一体化快速推进，但二元结构下“按人口平均分地”的格局却依然存在，土地流转困难，造成了土地细碎经营、粗放经营甚至撂荒等不良后果。【14】为了解决这种矛盾，基层干部和农民群众又一次发挥了创造性。在不改变联产承包的基础上，把股份制引入了土地制度。通过土地承包权入股，把土地使用权和收益权分离，使土地资源能在整体上进行规划利用；通过向农民配置股权，把土地承包权转为收益权，以价值形态的形式把农民承包权长期确认下来，使土地得以流转，劳动力能顺利转移。【15】具体做法是：（1）土地评估计价。即对社区内承包底进行统一测量、评估，之后把其折算成股份，使实物土地货币化，而折算方法因田地而异。（2）股权分配。将土地评估计价后，确定应享有土地股权的人员的资格及份额。做法之一是设立集体股和个人股。集体股归社区集体经济组织所有，其分红所得作为公共积累，不再收取集体提留。做法二是，只设个人股，不设集体股。社区集体经济组织不参与分配，但收取集体提留。个人股份不得买卖、转让和抵押。对户籍外迁的，股份由集体经济组织收回，并给予适当的补偿。【16】（3）组织与管理结构。股份合作组织的最高权力机构为股东代表大会；股东大会设有董事会作为日常决策机构，并设有监事会作为监督机构；合作经济组织或农业发展公司等是核心企业，将土地发包给专业队或农户。【17】南海市实施的这种土地股份合作制，与当地二三产业发达、从农业转移出来的劳动力较多、农民多数愿意放弃承包土地这种发展状况应该说是相适应的，较好的满足了城乡一体化进程对土地承包制度所提出的改革的要求。在实践上也促进了农村经济社会的发展：（1），促进了农村生产要素的合理流动与优化组合，推动了土地规模化经营，为农业产业化经营创造了条件。土地股份合作制，实现了土地所有权、承包权、使用权三权分离，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，突破了原来一家一户承包土地的凝固格局，使一部分不愿耕田的农民在获得股权后可以安心地去从事二、三产业，一部分愿意耕田地农民则有了多承包土地的机会，从而使土地和劳动力得到合理调整。【18】这种制度在城乡一体化推进较快的地区，即社区非农业发达、经济实力雄厚的（能以工补农）和社区管理水平较高的地区，应该说是一种符合市场经济规律的选择。
京公网安备 11010202007241号
