——基于河南省H县的调查

　　摘要：不同的话语体系说明土地规模化流转的可能以及预期的后果，但是规模化流转的话语体系是否适合当前的农村现实？笔者以河南省H县村庄土地流转的情况为经验材料，考察了规模化土地流转能够达成的条件，分析出土地流转后形成的相关后果，认为土地大规模流转的制约性因素较大，尤其是乡村治权弱化甚至丧失后土地流转的利益分配失衡，土地规模化流转需要在重塑基层社会的治理能力的基础上谨慎推行。

　　关键词：土地流转；规模经营；实践效果；农地制度

　　中央十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。自《决定》出台之后，学界就对“适度规模经营”问题进行了广泛的探讨，并形成了一系列方向性的学术争论。其实，从农村土地的使用与流转历史来看，土地流转一直存在，但是分田到户后的规模流转如何达成？后果如何？成为土地流转实践中争议性最大的问题。在基层社会中，无论是地方官员、乡村干部还是农民都普遍认为当前的提倡土地流转是一种“大规模”的流转，这种规模化要远超出以往的常规流转规模。由此，在乡村出现了各种形式的规模化流转模式，这种土地流转至少达致百亩、千亩以上，这种规模化的土地流转模式虽然有一定的积极意义，但是大规模流转造成了利益分配的不均衡，同时也带来了利益之外的其他间接后果。

　　一、土地规模化流转：不同话语体系的分析

　　对于土地规模化流转问题，学政两界与民都有自己的认知模式与话语体系，并影响着土地规模化流转的实现。对于学界而言，在土地规模化流转的速度与给予农民土地权利的程度上存在较大争论，也形成了各自的话语体系。其中秦晖、党国英等学者认为，现有的集体所有、家庭承包经营制度下，农户对土地的权利不够完整，农民所获得的只是法律规定的有限权利。更为重要的是，在目前的政治—经济制度下，农民已经获得的权利，也即其有限的承包经营权，也难以得到有效的保障，而土地私有化是较好的出路。因为在现有土地制度下，农民只是国家的雇农，他们不拥有土地所有权，不是土地真正的主人。农民只有真正拥有土地产权后，才会更加珍惜、利用和创造性地开发土地，高效地、可持续地使用土地，进而加快土地的流转速度，推动城市化进程[1]。以温铁军、贺雪峰为代表的研究者认为土地私有化则可能加剧农民的弱势地位，进一步削弱农民在资本面前的谈判能力，导致“资本下乡”，甚至导致“耕者无田”局面的出现。同时土地的流转速度过快会导致农民生活的困境以及城市平民窟的出现，从而削弱中国现代化的农村稳定基础[2]。

　　学界关于农民土地权利和土地流转速度的争论归结起来就是“私有化”与“集体化”的争论，这场争论从更为深层的意义去分析即是“改革”与“稳定”的较量。但是这场争论忽视的是对中国农民的整体性认识，因为私有化的目的是加快农村的城市化，中国有多少农村是城市扩展的对象，城市郊区农民可以从土地私有化中获得较大的土地级差收益，小部分农民的地权私有化能够保障大部分农民获利么？对于95%的内地农村来说，他们只是依靠土地解决生存问题，土地权利的诉求对他们难有很高的实际意义，相反会带不良的后果，而当前的土地私有化存在以城郊农民的土地流转意愿代替一般农业型农民的想象，因此会强调农民的地权诉求，从保障农村社会的稳定与现代化事业稳步发展的逻辑出发，反对土地私有化的观点更具实际意义[3]。

　　官方的话语也有两层逻辑：一是国家的土地流转预期与理念。国家之所以在保障土地的农业用途不变情况下倡导适度的土地规模化流转，主要是因为土地的细碎化已经不能再保障农民增收，现有土地的实物产出已达到一个技术性的极限，单纯依靠农民的技术投入难有效益提高。土地规模化经营后，一方面可以实现农业生产的产业化、现代化，保障土地产出的增加，实现农民增收的目标；另一方面可以改变农业“内卷化”的生产模式，解放出大量剩余劳动力进城务工获得另外一份收入，基于这样的考虑国家开始在政策上支持土地的适度规模化流转。二是基层政府对土地流转的理解程度与执行力度问题。既然国家政策规定“提倡土地规模化经营”，在基层政府那里不言而喻的就是积极推动土地的流转，流转速度越快、面积越大，就因为着政策落实越“正确”、“有力度”。但是国家政策规定土地的农业用途不能改变的基础上实行规模化经营，同时《土地管理法》“增人不增地、减人不减地”的规定以及《土地承包法》规定的承包期30年不变的政策，强调增加农民对农地承包的稳定预期，反对因人口的变动而调整承包地，农地的规模化经营就会非常困难，在这种情况下，对于后税费时代的基层政府实施规模化经营政策就显得力不从心。规模化经营只能让位于市场，让企业与资本下乡整合土地，企业与资本下乡之后确实能提高土地的收益，获得更多的规模效益，地方政府借助市场的调整也可以获得更多的财政收入。但是土地增值效益农民能否分得？这看来并不是地方政府关心的问题，而土地流转的规模化程度成为关键。在很多的地方政府的土地流转的文本总结里看到的多是土地流转比率、节约的农民剩余劳动力等量化后的数字，用流转数字说明流转效益是治理中的一种策略选择，但是数字背后产生的效益多少为农民取得则很难展现。

　　过去解决流转难的问题，主要靠集体组织，将土地交给集体，集体代为转租，可以降低村民的风险，同时他们随时可以要回土地，并且能够在遇到风险时能够得到一定的补偿。依靠集体的力量可以通过“地方性”的土地调整策略，将分散的土地集中起来用于生产，以提高土地产出，流转也较为容易。取消农业税后，随着集体力量的弱化，现在难以通过这种方式流转。农民理解的土地流转难，就是因为缺少整合村庄的力量。同时，因为缺乏这种中介保障机构，农民害怕市场对土地利益的侵占，他们所说的流转难是流转风险过大，且不能分享土地的增值收益。为了进一步分析问题，笔者对河南省H县已经形成规模化经营的村庄进行了调查，通过实证研究进一步分析土地规模化可能达成的条件及问题。

　　二、土地规模化经营何以形成：理论与现实

　　河南省H县共辖13个乡（镇），328个行政村，16.4万农业户，农业人口65.3万。截止2008年底，耕地流转总面积49914.4亩，流转后规模经营的面积为43286亩。

　　案例一：田湾村位于H县西北部，全村12个村民小组，1720人，耕地面积1500多亩，该村一直是省级贫困村，人均耕地面积仅为0.89亩，2007年人均纯收入仅为800多元，该村大部分耕地全部种植粮食作物，小麦和玉米为主，由于灌溉、排水等公共水利设施较差，遇上不好天气几乎颗粒无收。即使无天灾人祸，土地的产出效益也较低，正常年份出去投入每亩的净产出为500元，若除去劳动力投入，纯收益为负数。在这种情况下，2007年该村11户农户由村委协助把20多亩土地出租给种菜大户，租赁价格为700元/亩。而在2008年因为春夏两季的干旱，大量作物颗粒无收，借此机会村委动员其它农户流转土地，把租赁面积提高为120亩，租赁给五户种植大户。解决了土地生产中存在的天灾人祸，2008年种田大户平均收入为5万元左右。

　　田湾村土地规模化流转可以形成的首要条件是种地收益非常低，造成这种局面的原因是农业生产基础设施不足，农业生产风险大。其次，村委领导在土地流转中发挥了重要作用。新一届村委成员多为“有能力、肯干事、关系广”的能人，他们的领带能力与组织能力强，引导农户与农业局合作成立了“伏羲山种植合作社”，又与郑州蔬菜研究所合作，获得了技术指导、农资供给等资源。

　　案例二：五庙村全村10个村民组，2106口人，耕地面积2911亩，为完善十七大提出的“发展多种形式的适度规模经营”的政策，到 2008年为了进一步推动土地流转，村干部以村委会的名义与承租方签订合同，积极引导村民流转土地，到2009年8月全村土地流转总面积为422.15亩，土地全被出租给本村村民。其中马家北村民组的210亩土地被王永杰以15年的承包期租赁，流转价格为600元/亩。马家南村民组的136亩土地被刘永昌以20年的承包期租赁，流转价格为500元/亩。他们租赁的土地用途均为培育庭院、城市绿化用苗木。

　　五庙村土地流转成功一是因为流入方王永杰、刘永昌均为林业局工作人员，他们有足够资本承担规模化经营的风险。二是该村处于经济技术开发区，部分农民可以依靠打工获得长期收入，由此他们才愿意流转土地。三是承包土地不是用阿里种植的大田作物而是高效农业，这样才能提高规模化经营的效益，并支付较高的地租。从我们调查和媒体报道获取的信息来看，大规模经营种植最多的是蔬菜、药材、花卉等高效农业。高效农业之所以“高效”，原因不在于规模经营或小农经营本身，而在于高效农业所产作物本身的稀缺性。如果农民一窝蜂进入高效农业，高效农业也会全面破产，这就是“农民种什么，什么就不值钱”的局面。

　　案例三：H县田岗村也是土地流转的典型村庄。该村地处矿区，不少村民进入工矿企业成为工人。而该村全部土地都流转入村里13人承办的农机合作社。而农机合作社的领导同时又为村两委主要干部。调查中，农机合作社主要成员认为，合作社之所以能够推动全村土地流转，一是由于小麦、玉米的比较收益低，农民种粮积极性不高，对土地投入少，造成土地大面积的隐形抛荒。二是由于村里的农田水利设施差，在之前农民基本都是靠天吃饭，所以种田风险大。合作社成立后，代耕代种了全村2000人的田，全村劳动力不用投资，每人每年分得200公斤粮食，村庄的基础设施建设也被合作社承包了。

　　田岗村的做法在一定层面上获得了较大成功，基层政府认为：“农民成了不种地的股东”，每人每年还能分到400斤粮食，领到粮食直补将近300元。合作社种植大田作物，在除去投入后效益并不高，而且合作社还义务为村庄改善道路、住房等基本设施，在遇到灾害时往往收不抵支。合作社的成员既是村委干部，又为煤矿股东，他们之所以亏本去经营合作社促成土地流转，并不是因为合作社能够带来多大效益，而是他们能够凭借合作社之名为自己建立村庄内部的权威，获得一种身份与地位的认同感。

　　从对以上案例的解读，可以发现土地规模化流转成功的村庄，主要有三个前提性条件：一是土地分散、耕作不便，导致产出低于收益，农民希望土地能够流转出去。二是基层组织的治理能力较强，且愿意促成土地流转。三是土地流转出去后，农民的基本生存底线必须获得保障，而且农民有收回土地的权利。些条件使得土地流转不会危及到农民基本的生存安全，农民愿意流转土地。对大部分中西部地区的普通村庄而言，以土地作为基础性、稳定性的收益来源，即使在粮食价格普遍不高的情况下，农民也愿意在家种地，不愿出租土地。通过笔者在河南通过对H县二十个村庄的调研发现，大部分村庄的村民还是担心长期、大规模的土地流转，影响农民土地流转意愿的并不是所谓的“制约流转”因素，农民所真正关心的是知识进步的要素中所固有的新型风险和产量的不确定性。对那些生产如此之少，以至于生产仅够维持生存的农民来说，这种风险和不确定性是非常重要的[4]。土地是目前中国农民维护自己安全的最为基础的、可靠性的工具，可以在任何风险来临时为自身和家庭提供稳妥的生存保障。土地解决了吃饭问题，这保证农民在遇到任何风险都可以凭借土地产出解决生存问题。

　　农民是非常理性的，平均600元的租金或许难以维持温饱，他们不会长期的出租土地，然后通过租金从市场上以高价购买用于消费的粮食。田岗村的土地流转成功除了给农民分得基本口粮外，合作社领导还依靠个人的资本优势承担了村庄的公共基础设施与农户日常生活设施的建设，农户对保障性问题的担心相对较小。但是其余大部分村庄不具备这样的条件，当土地长期租出后，基本的口粮就没有了，为了获得生活必需的粮食，他们不得不从市场上购买。而粮食价格的上涨，很可能使他们不仅消耗掉土地出租的费用，而且形成新的亏空。尽管土地租出后他们有机会获得其他收入，但这仍不能形成太大的保障。实际上，在不改变土地用途的前提下，农民转包土地是无利可图的，一旦改变土地用途又会带来一些不良后果。

来源：三农中国