近十年来，在我国村民自治进展尚未获得整体性突破的同时，一些地区进行了积极的探索，特别是针对制约村民自治发展的深层次问题，通过农村基层的改革实践，在农村治理机制方面取得了颇有价值的进展并积累了宝贵的经验，这对我们研究农村民主政治发展具有重要的意义。

　　一、问题的提出

　　村民自治作为我国农村改革的重要内容之一，虽然立法较早、实践期较长，但却争议较多、进展缓慢。现阶段村民自治最突出的问题是“乡村关系”和“两委矛盾”，这些问题的解决需要借助于农村政治体制改革。“乡村关系”的实质是国家政权与农村群众自治之间的关系，农村治理意味着多元主体共同参与农村事务管理，也就是说，从传统的国家权力对农村的管理方式向国家管理与农村自治相结合的治理方式转型。有的学者指出，村民自治作为一种来自乡村内生型的治理机制嵌入到原有的自上而下的治理机构中，必然会产生机制性摩擦，其中最突出的是纵向的行政机制与横向的自治机制的碰撞。[1]我们对上百名县乡领导干部的专题调查表明[2]，其中大多数人表示，虽然理解村民自治是一种社会发展趋势，但是民主管理、民主决策、民主监督与现行的农村管理方式和运行机制仍有很大的差距，他们并不愿意主动地推动村民自治发展。

　　农村“两委矛盾”可以理解为国家政权与村民自治不协调在村级组织层面上的突显。在国家权力自上而下的运行体制下，党组织是国家权力在农村的主要代表和承担者，有关法律和文件明确规定，农村党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。[3] 村党支部是由本村党员选举产生或乡镇党委的委任，而村委会的授权则来自于全体村民，这种授权渠道和民意基础的差异，是造成农村“两委矛盾”的重要诱因，但实质上是国家政权与村民自治之间矛盾。为了解决“两委矛盾”，有关部门和部分省份推行党支部书记与村委会主任“一肩挑”的任职方式，虽然表面上解决了“两委矛盾”，但又产生了权力过于集中难以制约和滋生腐败的问题，从而背离了村民自治的本意。山东莱西市（县）是一个典型案例，该县曾作为全国第一个村民自治示范县，由于村两委班子“一肩挑”，出现了“家长制”和党政职责不清的现象，造成了新的社会矛盾和问题。[4]

　　村民自治的反复实践表明，一部法律不可能解决村民自治的所有问题，“关键是建立有效的治理结构和制衡机制”[5]。为了突破上述困境并推动村民自治深入发展，必须从体制改革和机制创新上考虑，将农村党组织建设与农村民主政治建设有机地结合起来，探索一种党的领导融入并能驾驭村民自治的新机制和新路径，这是推进村民自治和农村治理的关键所在，也是本文研究的主要内容。中国农村改革具有两个鲜明特点：一是改革经验大多出自于基层，二是改革实践往往先于理论创新。无论是包产到户、乡镇企业还是村民自治，都是基层干部群众为了谋求发展或走出困境而自发改革。青县模式（村民代表会议）、邓州模式（四议两公开）、温岭模式（民主恳谈会）、巴州模式（民主监事会）等就是农村治理的成功案例。

　　尽管村民自治、农村治理和村级组织结构改革之间的逻辑关系看似简单明了，但是要破除传统体制的障碍并开拓创新出一条切实可行的路径，却是十分艰难的事情，已有的文献对此缺乏足够的研究。大量的论文主要解释和分析我国村民自治发展为何如此缓慢，例如，村民自治发展面临的矛盾与问题（卢福营，2009；尹焕三，2011），村民自治的成效不够与这一制度走向专门化而和其他制度不能对接和整合有关（仝志辉，2008）。另一些论文则从逻辑推理上提出了问题解决的设想，例如，中国的乡村治理体制需要相应的转型，实行国家治理与乡村自治的共同治理（徐勇，2007）。本文与这些文献的差异在于，本文是以青县农村治理改革的成功经验为研究对象，探讨在农村政治体制改革条件下农村民主治理的路径和机制。此外，有的地方官员描述了改革试验的过程和想法，但是其学术性、规范性明显不足。本文注重理论与实践的结合，试图从具体的制度改革和机制创新的角度，对突破制约村民自治发展的实践活动给予理论分析，并提出某些规律性的启示和政策建议。

　　本文选择青县模式[6]作为研究对象，这是其创新价值和重要意义所决定的。首先，青县改革具有原创性。2002年青县开始以“村代会常任制”为特征的农村治理探索，逐步形成了一种独具特色的农村治理新机制，从而探索和验证了我国民主政治发展在农村基层的实现路径；其次，青县改革具有深入性。青县改革的着力点是机制创新，而不是仅仅局限于方法上的创新，这与邓州模式有明显区别。邓州模式是在不改变村级组织结构的前提下，推行“四议两公开”的民主公开方法；再次，青县改革具有长效性。通过建立村民代表会议制度和调整村级组织结构，实现“民主管理、民主决策、民主监督”的制度化、程序化并具有可操作性，让农民群众真正成为农村的主人。与此相比，邓州模式、温岭模式和巴州模式等尚未涉及村级组织结构及运行机制。由此可见，在政治体制改革背景下研究村治模式，青县可以称为是一个理想的研究对象。

　　二、改革的着力点：村级组织架构的调整

　　村民自治是我国农村民主政治发展的主要形式，村民自治实施的一个重要条件是国家向农民适当的放权，正如邓小平所说：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”[7] 村民自治作为我国基本政治制度中的组成部分，其作用发挥需要有一系列具体制度的配合和支撑，而这些具体制度的探索和建立过程就是政治改革，即根据特定经济关系下不同利益主体之间的矛盾运动而对政治权力和政治权利进行变革和调整。从这个意义上讲，青县模式是基于村级组织结构变化的体制（机制）改革，这种改革富有想象力和创造力，既没有超越现行的国家法律政策的总体框架，又对传统的农村组织结构及其职能设置、运作方式进行了整合和改革。

　　1、改变了传统的村级组织架构。青县改革的精彩之笔，不仅在于建立了村民代表会议制度，而且赋予了村民代表会议某些实质性权力。所谓村民代表会议（以下简称村代会）是指由每5-15户村民推选1名村民代表的人员所组成，经村民会议授权行使对村政村务的议事、决策和监督职权。[8] 授权方式一般采取将授权事项写入《村民自治章程》草案，经村民会议讨论决定，即完成全体村民向村代会的授权。[9] 村代会设置主席一职，由全体村民代表采取投票或举手表决方式产生，主要负责村代会的召集和主持等工作。村代会一般每月组织召开一次，凡是涉及村庄发展和村民切身利益的重大事项都需提交村民代表讨论，三分之二以上村民代表的表决通过即形成决议。[10]

　　上述制度安排表明，青县的村代会已不是党支部或村委会的一个附属机构，而是由原来象征性民意表达的临时组织改建为常设性议事、决策和监督的实体组织。一方面，村民代表会议作为一个经常性的议事和监督平台，改变了由于村民会议的高成本和召集困难而造成村民自治难以深入的情况；另一方面，村民代表民主选举村代会主席，而不是由村支书或村委会主任直接兼任（这与其他地区的村民代表会议有着明显的区别），即村代会主席的授权来自于村民代表集体，这对改变主要村干部个人决定会议是否召开发挥了关键性作用。村级组织架构由原来的党支部、村委会调整为党支部、村代会和村委会，这不仅更多地引入民主参与的成份，显著地增强了农民群众这一主体的作用，而且在一定程度上改变了长期以来村庄权力始终自上而下的运行方向，有利于形成多种治理主体之间的认同与合作，有利于形成以农村党支部为核心、多元主体合作的环式治理结构。

　　2、调整村级组织的职责和权力。青县在形成新的村级组织架构的同时，以制度安排的方式明确了党支部、村代会和村委会的职责和权限，并强调这三个村级组织是目标一致、相互配合的关系，各自具有不可替代的重要作用。党支部作为农村工作的领导核心，发挥执政党基层组织的政治优势，特别是组织优势、宣传优势和群众工作优势，以村代会为主要工作平台，通过组织和引导村民积极参与村务管理和科学决策以及落实村代会决议等活动，实现党对农村基层的领导。村代会是一个由群众推选产生、表达村民意愿并参与村庄事务管理的独立组织，它主要负责讨论和审议村庄经济社会发展的重要议案以及涉及村民利益的重要事项。村委会从原来“议行合一”的职能调整为村务管理职能，村委会负责执行村代会形成的决议以及日常村务的管理工作。

　　青县探索了新时期党的农村基层组织领导方式的转变。村民自治是在人民公社体制瓦解和家庭联产承包责任制兴起的背景下产生，农村经济体制改变要求农村政治体制发生相应调整。原来“一元化”领导的权威主要是借助于集体经济组织对生产资料的控制实现，而现在和今后的领导权威则要依靠足够多数村民的同意。[11] 因此，农村党组织必须改变原来僵化的“一元化”领导模式，由全面的、具体的领导方式转变为总揽全局、协调各方的领导方式，由行政式领导方式提升为科学、民主、法治的领导方式。这种改革的根本原因就在于社会进步和农民群众对民主政治的要求，而代表人民根本利益的中国共产党人无疑应该成为这场政治改革的自觉者和领导者。但是，目前我国不少农村党员干部，包括部分地方领导干部尚未认识农村政治改革的重要性、必要性和紧迫性。青县模式初步回答了在社会主义市场经济和民主法治背景下，怎样改革和加强农村党组织建设、巩固党在农村执政基础的问题。[12]

　　3、加强村级组织之间相互制衡。青县改革注意权力制衡和防止权力过于集中，主要有四个方面：一是村庄议事机制发生改变。由原来党支部的“一元化”领导（特别是党支部书记个人决策）转变为党支部提出议案、村民代表集体决策；二是增强党支部、村代会对村委会的监督措施。村民理财小组审核村务开支并否决不合理的开支，民主监督小组负责村务公开制度的执行情况；三是农村党务工作公开和民主评议党员干部。党支部讨论决定及工作布置，除必须要求保密的内容外，一般每年应向村民群众公开两次，村民代表和党员对党支部班子进行一次民主评议；四是村委会具有提出复议的权力。如果村委会不同意村民代表会议的决议，可提出复议。对复议结果仍不能接受执行的，可提请召开村民会议表决。

　　现代政治学强调权力须与监督同行，因为缺少监督的权力必然导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。防止权力腐败的两条路径是分权制衡和社会监督，前者是由承担不同功能的权力部门之间互相分立、互相制约，后者是指通过公民运用宪法和法律维护自身权益来抵制公权部门和当权者滥用权力。青县改革的一个重要探索，就是在村庄治理实践中运用分权制衡和社会监督，建立和健全农村民主监督制度，以遏制农村权力腐败现象。目前我国经济领域内腐败现象仍处于高发期，诱惑农村腐败现象滋生的外部因素增多，特别是城镇化进程带来的土地非农化，农业生产规模扩大带来的土地经营权流转，以及国家支持农业和农村的公共产品供给不断增加，使得农村干部手中权力和面临市场诱惑力都明显增大。由于村民自治制度的不完善，不可避免地造成村级组织决策和管理上的漏洞，而这些漏洞就是农村腐败现象产生的系统性因素。从这个意义上讲，完善制度建设可以从源头上遏制农村腐败滋生。

　　三、改革的保证：运行机制和相关程序

　　农村治理创新是一个涉及多层次、多方面的改革实践，为了保证改革的深入性和长效性，必须建立相应的运行机制和相关程序。机制含有制度的因素，是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼而成，具有一定的系统性和理论化，它不仅要求相关人员共同遵守和执行，而且具有一定的理论指导作用。而单纯的工作方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验，并未上升到理论层面，它可以根据个人主观愿望随意改变的。

　　近年来，各地农村在农村治理方面创造了一些好的做法，但是任何方法都有一定的局限性，而且极易为人的意志所改变。要把农村治理已经取得的成果真正地巩固下来，并防止其消退和回潮，必须依靠制度的力量。因此，农村民主政治建设决不能只停留在做法上，而是要把实践中形成的并且被证明是比较成功的经验上升为制度，不仅如此，为了保证制度得到真正地贯彻落实，还需要将制度要求进一步具体化，展开成为可以实际操作并确有成效的工作程序。在农村治理机制和程序方面，青县提供了一个典型经验。青县模式既是对农村政治体制和机制中某些不合理部分进行改革，更是在创新意义上建立了农民群众能够参与管理、决策、监督的机制和程序。

来源：理论探讨