摘要：土地是农民赖以生存的基础，是农民的命根子，是中国三农问题的核心。 农民土地权益保护，是一个重要的民生问题。 在农村土地流转过程中，尽管中央和各级地方政府制定和采取了一系列保护农民土地权益的政策措施，但是仍然出现了种种侵害农民土地权益的情况。该文在对农村土地流转现状进行分析的基础上，探讨了农村土地流转存在的问题，提出了土地流转中农民权益保障的基本思路。
关键词：土地；流转；权益
土地流转的主体是农民，但是对大多数农民来说土地是生存和发展的根本保障。土地不仅仅是生产要素，而且承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能。如果农民合法权益无法保障就会引起一些纠纷，造成群体性上访，甚至会产生一些无地、无业、无社会保障的“三无”农民，引发社会矛盾，影响社会稳定和土地流转的有序推进。所以，土地流转的关键是保障农民合法权益。土地流转中农民权益是学者们论述较多的问题之一。管清友，王亚峰认为所谓土地流转，主要的收益并非农民个人所得，而首先是市、县级的土管部门和地方财政，其次是乡镇和行政村。进一步提出：公正清晰地界定土地财产权和平等的土地交易，虽然能够提高农民的收入水平，但相应的会严重影响市、县的既得土地收益，会减少乡镇和行政村的官员的权利，所以这种制度变迁在短期内绝不是帕累托改进。田宝玉认为土地流转中农民利益与政府有着直接或间接的关系，国家政策补偿过低、地方政府以地生财，将土地流转收益和增值据为已有损害了农民的利益， 并建议用法律形式规范政府职能、推进土地流转市场化和建立健全民主监督机制来保护农民的合法权益。王景新认为在东部经济发达地区，农村社会转型，工业化、城镇化快速推进，土地流转和大量被征用，土地资源争夺越来越激烈，利益矛盾也空前释放 ，诱致农村土地制度和利益格局重构，其趋向又总是不断强化政府利益而削弱集体和农民权益。 强调了行政权力对土地利益产生的深刻影响；同时从侧面反映了农民在土地流转收益中处于不利地位。甘庭宇认为我国现阶段土地流转中农民权益受损的问题，主要是集体作为 “代理人 ”所造成的。 集体作为土地使用权流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，侵害了农户的土地处分权，出现了一些强制土地流转和克扣农民土地流转收益的事情，进而侵害农民土地使用权和收益权，使得农民的土地财产权在农地使用权流转中受到侵害。农地的流转费用不能以每亩土地种粮食的收益作为参照，在保障农地福利功能的前提下，按照区位、交通条件、物价指数、经济发展状况等在合理的范围内上下浮动，以求对业主和农户双方的公平。笔者认为，虽然各个学者都从不同角度分析了土地流转中农民权益的保障问题，但是都不够全面，因此有必要进行较为详细的分析，以便提出较为具体的措施。
一、土地流转对农民权益的影响
按照传统的公民权分类，我们将农民的权益大致上分为公权利和私权利。在公权中，最典型的权利有劳动权、物质帮助权、受教育权、以及选举权等；在私权利中以财产权最为典型。土地流转制度的确立，对上述权利产生了极为明显的影响。
①对于劳动权影响。 农村人口在没有失去土地之前，以土地为最基本生产资料，劳动权利的实现以自身土地承包经营权的存在为实现的前提，在土地和农民剥离后，这种生产资料和人身的依附关系被彻底的终结。农民再将土地流转之后只有两个选择，要么继续在农村通过经营其他农业项目谋生，要么进入城市，成为城市的新居民。从我国目前的国情来看，农业产业结构的不合理，使得以土地为对象的种植业是农村最主要的产业，其他农业部门的劳动力承载能力远远低于种植业，这使得大量的失地农民无法通过从事其他农业部门的生产实现自身的劳动权利；再者，基于我国目前的户籍制度，农村户口和城镇户口泾渭分明 ，失去了土地的农民以农村户口的方式进驻城市，根本在社会生活的诸多方面都处于明显的劣势，他们进入城市生存的难度远远高于城市居民。上述两种情况对于实现失地农民的劳动权利都是极为不利的。
②对受教育权的影响。我国公民教育普及程度有一个不争的事实，那就是经过这么多年的努力 ，农村人口的平均受教育程度仍然大大低于城镇人口。 这固然是由于乡村和城市的教育资源分布不合理造成的，但是由农村户口到城镇户口的身份转变操作难也是一个重要的原因。 在上世纪九十年代，很多学者的研究倾向于把非城镇户口的公民大量涌入城市称为流动人口，在流动人口中最主要的组成部分就是农业人口，这些公民由于本身的户籍身份所限，自身的受教育以及子女的受教育问题都很难在繁华的城市中得到保障。近些年来不断出现的所谓“农民工子弟校”这类学校，只是从另外一个角度反映出城市人口和农村人口在受教育权上的不对等待遇。 农民再将自己的土地流转出去以后，依然要以农村户口的方式来实现自己和子女的受教育权利，这其中的曲折艰辛不言而喻。
③对选举权和被选举权的影响。我国目前的选举制度是以划分选区的方式来实现的，选区中具有适格主体的数量是以户籍制度为前提进行统计。现有的户籍制度使得失地后的选举进行有较大的消极影响。如果不对现有的制度进行改革，就会出现，农村选区实际参加选举的人口数量低于法定数量，这种情况十分不利于社会主义民主的实现。最直接的情况是农民的话语权会更加的减小。而另一个方面，进入到城市的农业人口，由于没有城市户口，在其他选区也没有可能实现自己的选举权，更不要谈被选举权了。诚然，当前也可以通过在城市置业取得城市户口，但是高昂的置业成本却将农民屏蔽在城市之外。
④对物质帮助权的影响。 我国现阶段，公民的物质帮助权利主要通过一系列的社会保障方面的制度来实现，我国当前的社保体系薄弱依然在农村， 虽然农村合作医疗体系已经初步建立，但是对于数量庞大的农业人口而言，这仅仅是杯水车薪。而失去土地的农民除了能够得到土地流转的一些收益，对于其生活更深层次保障仍然很难实现。
⑤对于财产权的影响。主要是财产所有方式的转变，失地前，农民对于土地财产权的本质是用益物权，流转后，这种用益物权转变为直接的财产所有权。这种变化的趋势是有利于农民的财产权利实现的，党和政府大力推行农村土地承包经营权流转的法理立足点也在于此。原来的占有方式使农民对土地的的处分方式比较单一，但是转变以后，以占有动产的方式来支配所属物，使财产的处分方式丰富起来，为农民实现的财产增值拓宽了渠道。
二、现有土地流转制度中农民权益保障的弊端
通过上述分析不难看出，现有的土地流转制度对于农民权益保障的影响主要集中在政治、经济、和发展权方面。对于这三方面的影响，现有制度存在的弊端主要表现在：
①社会保障体系不完善，无法为失地农民提供必要的社会救济。 现有的社会保障体制应加快推进覆盖，将整个农村囊括在社会保障的体系中，从医疗 、养老等诸多方面彻底解除农民流转土地的后顾之忧。 中国经历了漫长的农耕社会，使得中国农民将土地视为自己的唯一保障，疾病 、防老 、子女的教育入学 ，这些基本的公民生活问题在农村都是通过土地生产来供给实现。 如果我们要进一步推进农村土地承包经营权的流转，将这些涉及到农民切身利益的保障问题解决好才是唯一的出路。 农村社会保障体系的完全确立，不仅仅关乎到农民幸福不幸福 ，农村发展不发展的问题，更加重要的是它将成为推进农村改革的先决性因素 。 只有让农民从内心感觉到土地即使处分了也不影响自己未来的生活状况，才能使土地流转制度真正的具有活力。 没有保障的土地流转不是改革农村经济的途径，只是制造“无业”“无地”“无保障”三无农民的桎梏而已。
②土地流转的市场化、规范化程度太低，无法切实保障农民的财产权利。首先，国家相关土地流转方面的法律较少。虽然我国现有的法律对土地使用权流转有所规定，但对土地转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等规定的不够具体全面，这就导致了一些地方出现政府强行干预土地流转的现象，这样必然会损害到农民的权益。在现实中，农民的权益受着来自社会各方面的侵害。例如，一些村干部利用职权侵犯农民利益，地方政府权利的干预等。国家虽然把农地界定给农民集体所有，但国家各级政府仍然保留了土地征用权、总体规划权、管理权等实际的控制权，农民在大的土地问题上仍然是缺乏主动权。
其次，交易市场不完善，管理监督制度薄弱。现阶段我国土地使用权的流转比较混乱，其中一个主要的原因是没有一个比较健全的交易市场，导致很多土地使用权私下进行交易。可想而知对于农民来说这样的交易对其是极其不利的。 同时，因为没有一个有效的监督机制，农民的权益就得不到保障。 例如关于土地使用权的补贴问题，都知道应该给农民一定的补贴，但是补多少？怎么补？就只是势力强大的一方说了算，农民没的选择，只能是被动的接受，农民在土地流转后的权益知情权极度缺乏。
从各省现有的土地流转情况来看，土地流转的理念树立了，但是相应的配套工作基本上是空白，全国除了少数一些农村关注到土地流转的配套办法对土地流转有至关重要的影响外，绝大多数地区还在为如何使农民离开土地而发愁。作为重要的生产资料的土地，它的存在也应该和其他的生产资料一样，遵循市场经济规律的支配。 形成统一的土地流转市场，对于形成符合价值规律的土地价格、明确土地流转交易双方的主体地位等等都有非常重要意义。另外，统一的土地流转市场的形成，更能真正在价格方面倾斜于农民，改变目前农民无定价能力的现状，由市场来主导价格的形成会给土地流转赋予更加鲜活的生命力。
土地流转的规范化程度低也是制约土地流转制度发挥应有效果的一个因素。 这种规范应该体现在实体和程序两个方面。 从实体上来讲，土地流转应该属于不动产交易的一类 ，这种交易不应该等同于一般的商品交易，甚至也不能等同于一般的不动产交易，因为土地流转涉及到的群体不同于一般群体，并且农村土地产权的稳定还关乎于农业的基础性地位是否稳固。它的实体要求应该更高。
③户籍制度的不配套， 较大程度地阻碍了土地流转的进程。我国现有的户籍制度已经无法适应农村土地承包经营权流转这一客观实际，泾渭分明的农业户口与城镇户口的划分方式 ，使得广大农民在流转土地后，没有办法取得和自身身份权利相对应的社会地位， 这种不对称会极大程度的阻碍农民流转土地的积极性，可以说要想真正实现农村土地流转 ，户籍制度的改革势在必行。 在这一点上广东省的做法极具示范性，将实行多年的城市暂住证，更替为城市人口居住证 ，并与此同时赋予由农村流动到城市人口与城镇居民相应的其他权利，这种做法解决了 ，农民流转土地的后顾之忧。
④公权行使的监督、保障制度应作出适当调整，适应经济领域出现的新情况。 政治根源于经济，归根结底政治是要反映经济形态的。经济领域出现了新的情况，政治制度要做出相应的调整。失地人口数量的激增， 如果不保证这些人口的公权行使质量，社会主义民主的优越性就没有办法切实的得到保障。目前应该尽快的出台一些保障失地农业人口公权的法律，使人民当家作主的这种优越性持久的发扬下去， 保证农民即使是在失去土地的条件下，依然能够积极参与国家政治生活，这样才能保证民主的真正实现。
三、土地流转中农民权益保障的对策研究
通过上述土地流转中存在问题的研究，笔者认为做好当前土地流转工作的关键在于：
①确权。 明确现有农村土地的权属问题，该归国家所有的归国家所有，该归集体所有的要进行明确的产权登记。 这种做法会减少主体不明却而给后继流转工作带来的种种产权纠纷。在流转主体是自然人的情况下，这种明确权属的做法更加具有现实意义。 自然人在处分财产的时候，极可能发生无权处分或者处分的土地存在他项权利的情况，这些问题都为土地流转设置了重重地障碍。 因此明确农村土地的权属是流转农村土地的当务之急。
②市场。 尽量建立流转土地的统一市场，这不仅仅对于实现市场主导价格有重要意义，对于增加土地的附加值，保证土地流转的合理性和公平性更有重要作用，到目前为止，我国没有哪一个省份形成了较有规模的农村土地流转市场，土地流转的信息发布、流转程序、流转后的全力保障问题更是非常的不系统，不完善。这种情况十分不利于中央落实新时期土地政策的需要。在未来一个时期内，要将建立完善的土地流转市场机制作为一项重要工作来抓。 为实现土地流转的规模化和统一管理做铺垫。
③保障。即保障失地农民的权利。前文已经阐明，现有的社会保障体制，对于流转农村土地的不利之处。 要讲农村土地流转的政策深化下去，首先必须使农民没有后顾之忧，尤其是在当前贫富差距持续加大的形势下， 做不好失地农民的生活保障工作，会进一步激化社会矛盾。 从已有的情况来看，失地农民的生活保障主要集中在四个方面：一是再就业；二是医疗保险；三是教育，包括自身受教育和子女受教育；四是住房问题。 集中解决着四方面的问题不需要在另起炉灶，我国已经有了解决农村人口生存发展问题的相关政策。 在目前看来，做好现有政策和土地流转带来这些问题之间的对接，就能较好的解决这些问题。 比如，保障性住房政策，只要政府监管部门把好关 ，使真正有需要的失地农民能够取得应有的政策保障，顺利解决上述四个问题只是时间的问题。
④引导。 由于农民的传统思想比较严重，阻碍了土地流转政策的实施。 虽然我国一直很重视教育的发展，但是相对于农村来说，自身的教育意识比较缺失 ，导致一部分农民的知识水平还不到小学水平。 可以想象，他们很难理解国家相关的政策，更谈不上树立自我的保护意识， 这就导致很多农民在土地流转的过程中，因为自身文化水平的局限，缺乏自我保护的能力，使自己的权益受到了侵害。 同时农民的法律意识淡薄，在土地流转中处于比较弱势的地位。 由于农民缺少法律意识，在土地流转的过程中，没有按照土地流转的相关规定进行流转，往往只是达成一个双方口头承诺后就仓促流转土地，没有签订一个有效的合同来明确土地流转双方的权益，部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证。 导致农民在土地流转中的权益受到侵害因为缺少证据而无法得到保护。使得在流转中出现问题大都以口头协商来解决，不能采用法律手段来维护自己的合法利益。 因此，政府要做好土地流转的引导工作，不仅在流转意愿方面进行宣传，还应在流转程序方面做出积极地规划和指导，比如，制定土地流转合同的范本，明晰土地流转的程序等等。这些配套的做法无疑对于切实保障农民的权益具有重要意义。
注：本文系2011 年齐齐哈尔大学青年教师科研启动项目《黑龙江省土地征收中失地农民权益保障问题研究》（项目编号：2011W－M27）课题论文。
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作者：杨丽艳 喻少华
作者简介：杨丽艳（1977年-）， 女，黑龙江齐齐哈尔人 ， 齐齐哈尔大学讲师 ，2010年毕业于黑龙江大学民商法硕士 ，研究方向：民商经济法。喻少华（1967年－），女，齐齐哈尔广播电视大学副教授，研究方向：教学研究。
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