复合供给：农村公共服务的一种新模式
——农村科技服务视角
[摘要]发达的科技服务体系是以科技服务供求均衡为基础。治理理论为农村科技服务体系重建提供了理论基础，而农村自组织水平不断提高，为农村科技服务模式构建提供了思想基础和组织保障。畅通农村科技服务需求表达和输送渠道、多元服务主体的协同服务，构成“复合供给”模式的主要内容。
[关键词]公共产品 农村 科技服务 复合供给
一、问题的提出
农村科技服务涵盖了农业科技从研究开发到推广应用的全过程， 其主要功能是提供各种先进的农业科技成果， 并使之成功地实现在科技供体(科研单位等) 和受体(农民) 之间传递， 最终转化为现实生产力。发达的科技服务体系是建设社会主义新农村的关键。新农村建设的首要任务就是要大力提高农村生产力水平，积极推进农业生产经营方式的转变， 实现农业现代化。而农业现代化要有强大的农业科技创新和科技服务体系作为支撑。
然而，在我国，农村科技服务的实际状况是：一方面， 科技服务总量不能满足新阶段农业发展和农民日益增长的多样化和个性化的需求。我们曾经对山东省某市进行过实际调查，农民对目前科技服务状况的满意度仅仅为22．4 。另一方面，在科技服务供给不足的情况下，仍有不少科技成果闲置而得不到应用。资料显示，我国每年约有6000～ 7000项农业科技成果问世，但成果的平均转化率只有30．4 %，远低于发达国家70%～ 80%的水平；依靠科技进步实现农业增长的科技贡献率仅有48％ ，而发达国家高达85%。“ 由此引发的思考是，出现这种尴尬的局面原因是什么?如何才能摆脱此种困境?本研究目的就在于， 一是对造成目前我国农村科技服务困境的深层次原因进行深入分析，找出问题的症结； 二是在此基础上提出建构适应我国新农村建设需要的农村科技服务体系的战略构想， 为政府决策提供参考。
本研究把我国农村科技服务目前存在的这种问题称为“双向非均衡性”。学术界对于存在这种双向非均衡性问题的实事基本上达成了共识， 对其产生的根源归纳起来大体上有如下几种观点： ① 政府财政投资不足，造成农村科技服务供给不足。② 农技推广人员素质不适应农村发展的新要求， 造成服务质量下降。⑧ 农民基本素质普遍较低， 难以接受新技术，接受服务的动力不足。④ 农民自组织水平低，一家一户分散经营， 培养出的小农经济的思想， 降低了农民寻求利益表达途径的内在动力。本研究认为， 以上观点对于理解我国农村科技服务双向非均衡性问题有一定参考价值，但是， 它们仅仅指出了导致科技服务非均衡的间接原因．而非最根本原因。本研究的基本假设就是，“单中心治理”模式是导致农村科技服务双向非均衡性的深层次原因。这里的“单中心” 指的就是政府这个中心， 单中心治理模式在现实中的具体表现就是。政府垄断地提供公共服务。本文拟将在对传统治理模式剖析的基础上， 试图对未来我国农村科技服务体系进行系统的把握和建构。
二、农村科技服务非均衡性的机理分析
农村科技服务具有一般公共产品属性， 这就意味着竞争性市场不可能达到公共产品的帕累托最优产量。另一方面， 农村科技服务，例如病虫害防治技术、农村污染的预防和治理、水土保护和农村可持续发展等方面的服务，往往是社会发展所不可或缺的， 而且叉；fi-极强的外部效应。政府就理所当然地要提供此类公共产品。然而， 由政府提供公共产品，要实现有效供给亦非易事。政府失灵却成为公共产品有效供给的又一难题。与其他公共产品一样，农村科技服务的非均衡性似乎有～ 定的必然性。但是， 我们认为， 在中国，农村科技服务的双向非均衡绝非如此简单， 它的深层次原因在于传统的治理模式。“单中心治理”模式是导致农村科技服务非均衡性的深层次原因。从历史和逻辑统一的角度来看， 社会治理历史类型主要有农业文明社会的权力型治理模式、工业文明社会管理型社会治理模式和后工业文明服务型社会治理模式三种形式。而从社会治理主体间的关系以及主体所承担的角色或作用来分析， 可以把公共管理分为以政府为本位， 民众和非政府组织依附政府的三种政府模式，即政府管理的集权化模式、民主化模式和社会化模式；以社会为本位，政府、民众和非政府组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式和多中心模式。改革开放以后，公共管理仍是以政府为主角和核心，民众、非政府组织为配角和补充的政府模式。在公共服务领域， 这种模式下的政府实际上几乎是公共服务唯一提供者。这种由少数人决策并借助于官僚组织生产公共物品的方式，会带来两个方面的问题， ～ 是公共物品和服务在生产方面的垄断性； 二是在公共物品和服务需求方面的不可选择性。其不良后果， 正如有位学者所言：① 对不同的需要的反应会日益变得毫无其别。② 对预定受益者的人所引起的成本会越来越高。⑧ 无法根据需要分配供给。④ 无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途， 使公益物品受侵蚀。⑤ 日益变得容易犯错误， 不可控制，公共行政剧烈的偏离与有关公共目的和目标言辞。⑥ 最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。
这些不良后果具体到农村科技服务中， 必然出现上文中提到的理论上的困境和现实的尴尬局面。出现理论上的困境， 原因在于该理论分析中隐含着这样的前提，那就是， 政府是理所当然的科技服务的提供者， 而且是唯一提供者。同时不加区别地将农村科技服务均看作是纯公共物品， 顺着这个思路分析下去， 必然会出现理论上的困境。在科技服务的实践中，政府垄断地提供农村科技服务， 而企业和非政府组织参与科技服务的空间因管理体制上的原因受到限制。政府的垄断供给方式， 不可能也没有必要为民众和非政府组织提供参与的途径。结果是，政府在提供科技服务时， 首先就面临着信息问题。在信息不完全的情况下提供公共物品， 难免会出现供求错位的结果。另外， 改革开放后农村， 对包括科技服务在内的公共服务的需求空前膨胀，科技服务需求的多样性和复杂性， 都是政府能力所无法承受的。同时， 政府偏好与农民偏好的差异以及目前政府政绩考核方式特殊性都加重了科技服务供求的非均衡性。由此可见，导致目前中国农村科技服务供给不足和供求失衡的尴尬局面的深层次根源， 在于政府单中心的治理模式。因此， 我们如果要从根本上改变此种局面， 出路只能在于寻找新的社会治理模式。
三、构建新型农村科技服务模式的现实条件
1.“治理理论”：一种理论背景
治理是指我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。 1989年世界银行一份报告，第一次使用了治理危机这一概念， 此后治理便广泛的用于政治发展的研究中。在众多治理研究中，“只有网络治理才有新的特征” 而“任何组织在提供公共物品和公共服务事都面临着集体行动的困境，提供公共物品和公共服务是网络治理的根本任务， 网络治理为解决这一困境提供了新思路。”” 治理具有以下主要特征：
(1) 治理体系的多中心。我们生活在一个相互依赖的环境中， 没有哪一个机构有充足的资源和知识可以独自解决问题；在解决公共事务时． 行动者通过交换资源，共享知识谈判目标，采取集体行动。多元利益主体在治理行动中经过冲突、谈判、协商、妥协达成平衡。“信任、尊重和互惠这些变量是第二代理性选择模式的核心。”
(2) 互惠与合作。竞争能带来效率．合作同样可以提供效率。在治理行动中，各主体之间的竞争是不可避免的，但这里的竞争仅仅只是众多变量中的一种。其中还包括合作与互惠。过度的竞争会出现个人的理性导致集体非理性的结果。多中心治理“由于社会中多元的独立行为主体基于一定的集体行动规则．通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系， 形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”。 治理理论与农村科技服务体系的构建具有相当大的契合性，从目标愿景、原理原则到通达愿景的途径与方式均可以用来指导农村科技服务体系的构造，成为不可缺少的理论基础。
2.农民自组织水平的提高为新模式提供了现实基础
改革开放后的中国农村，土地产权制度的变迁、村民自治制度的推行、农民在城乡之间的大量流动，使得农村在经济、政治和文化等方面发生了前所未有的变化。土地承包责任制的实行，使得农民的劳动积极性在被充分的调动起来的同时， 农民的利益意识开始觉醒， 自主意识也随之提高。村委会民主选举制度的推行， 使得农民的民主意识和权利意识大为增强，农民的话语权在这里受到重视。农村人口在城乡间的流动， 不仅为农村经济发展提供了坚实的经济基础，同时也为农村带来新思想和新信息，不断地冲击着农村旧有的文化。竞争意识、法制意识、民主权利意识成为农村文化的重要组成部分，尤其是一些经过市场洗礼的农民工，返乡后不仅成为农村的经济精英， 而且在这些经济精英中不少人通过竞争成为农村中的政治精英， 用“能力权力” 冲击原有的“身份权力”。所有这些变化构成了农村科技服务复合治理模式的重要思想基础。农村中不断涌现的各种自治性组织成为复合治理模式的组织保障。农村市场经济的发展，催生了许多涉农企业，这些企业与农村和农民关系紧密，要么以农作物作为企业生产或加工原料， 要么其产品的目标市场是农村和农民， 尤其是龙头企业， 他们拥有较为雄厚的经济和技术实力，利益关系将他们与农民紧紧联系在一起， 他们成为科技服务体系中的重要主体之一。由于市场的洗礼， 农民的竞争意识、风险意识的提高以及共同的利益要求， 使得原子式的农民逐渐被组织起来，各种由农民自发组织起来的协会和合作社不断涌现出现，尽管自组织水平不是太高， 但已经向前迈出了一大步； 由政府发动组织的各种协会和合作组织， 目前尽管仍有较强的行政色彩，但从长远看，自治性不可避免， 将会在科技服务活动中发挥重要作用。政府部门和具有事业单位性质的农村科技推广机构， 目前仍是农村科技服务体系中多中心中的重要一极； 具有自治性质的村委会也在科技服务中具有不可或缺的传统优势。由此可见，农村自组织水平的不断提高为农村科技服务模式创新提供了思想基础和组织保障。
四、复合供给模式的构想
1.多通道的需求表达与响应机制：复合供给的前提
复合供给模式是农村科技服务的必然的选择但前提是多通道、便捷的服务需求表达和相应机制。随着农村社会变迁，农村各种社会组织分化与组合，农村科技服务需求的表达途径开始发生变化，从长远来看， 除传统的表达途径仍在发挥作用外， 新途径开始显现， 如农业专业合作社、互联网等· 共同构成未来农村公共服务需求表达网络(见图1)。
图1 农村科技服务需求表达与输送机制（略）
村民委员会是农民表达需求的传统途径。农村税费制度改革后， 村民委员会的职责发生了很大的变化， 但是它仍然具有双重属性， 既是农民利益的代表者，又是国家利益的体现者 它在农民中仍具有较高的威信，尤其村干部具有“干部” 和“农民”的两种身份， 他们的意愿、心理和要求更接近一般群众， 所以通过村委会反映农民的意愿更准确、更具优势。另外， 通过基层各种技术推广机构表达需求信息， 也是一条传统表达途径， 在未来发展中还会发挥重要作用。
随着农村社会的发展， 一些新的需求信息表达途径正在不断涌现。农村专业协会、农村经济合作组织， 将分散的农民组织起来． 集服务型、专业性和社会性为一体，共同抵御市场风险。农民的自组织更易于将分散的服务需求集中起来， 形成一种声音， 获得供给方的回应。涉农企业也是农民表达意愿的重要通道。涉农企业， 尤其是龙头企业与农业关系紧密，与农民有着一定的利益相关性， 而且有些龙头企业本身就是某些专业协会或合作组织的成员。因此，这些企业也是农民表达需要的重要途径，农民的一些需求信息可能直接成为这些企业服务农业、农民的主要依据。此外，目前不断涌现出的各种新的科技服务形式均可能成为传递农民科技需要信息的重要途径， 例如， 科技特派员和科技服务使者在为农民带来技术和服务的同时， 也成为传递农民科技服务需求信息的重要渠道；科技服务热线，如12316等。以及互联网等都为农民提供了便捷的表达需求的途径。总而言之， 多元的信息传输渠道是实现复合供给的前提。
2.复合供给的服务机制
按治理理论来构想未来农村科技服务模式， 首要条件是满足多中心原则。El前， 中国农村科技服务主体的多元化已具雏形，但政府一家独大的局面非常明显。但这里仍存在着两难： 一方面， 要保证各主体自主、自治， 这就要约束政府， 防止政府干预过多； 另一方面， 目前政府以外的其它主体自组织能力不强，仍需要政府的大力扶持和帮助， 政府又不得不干预。其次， 复合供给模式还要满足合作与协同原则。目前，在科技服务实践中， 农村社会涌现出的多种合作模式， 已经为我们作了很好的尝试。如今农村社会涌现出的多种科技服务合作模式大体上有：公司+ 基地+ 农户、公司+ 协会+农户、公司+ 合作社+农户、专家+ 农户、专家+ 企业、科研院所+公司+ 协会+ 基地+农户、公司+ 科技服务中心+农户和农技站+ 公司+ 基地十农户等。这些模式充分体现出科技服务系统中子系统协同运动的复杂性、动态性、灵活性和非线性政府仍是当今社会最主要的治理主体，农村科技服务如果没有政府自上而下地供给， 必然出现供给不足的局面。如今在公共服务领域， 比较流行且占主流的观点是“民营化、公司伙伴关系”，但是我们认为， 这种观点也许在西方国家更加恰当，而在我国，尤其是在农村却不适用，政府提供的农村公共服务，不是过多，而是严重不足。政府一方面要提供各种农村纯公共产品和大部分外部性明显的准公共产品； 另一方面，要发挥引导、协调、监测和评估功能。引导、扶持、推动成立各种协会、学会和专业合作组织等非政府组织； 协调和解决政府组织、非政府组织、企业和农民之间的关系； 监测和评估农村科技服务的供求状况；与其他服务主体沟通与协商等。见图2：
图2 农村科技服务复合供给系统（略）
农民专业协会是经民政部门登记的群团组织，不以营利为目的， 提供科技中介是其基本职能。如生产资料的运送发放、组织集体培训、分户技术指导、疫病防治、新品种试验推广等．协会在市场和农民之间架起了一座桥梁。农民专业合作组织是经工商部门登记，由一些生产大户以土地、资金、技术、劳动力等要素投资人股， 用产权联结， 形成利益共享、风险共担的生产经营共同体。在利益驱动下，合作社会主动与科研单位、技术推广机构联系，适时开发新品种、解决技术难题，信息灵通、容易达成共识、技术推广速度快。合作社既遵循市场规律， 又有效地保护企业和广大农户的利益。龙头企业是农业产业化中的重要带动力量， 多数是由科技人员创办或科技人员入股合办的技术型企业。龙头企业不仅是自主创新的主体，还承担农业技术推广的部分功能。为了扩大市场份额、提高市场竞争力，龙头企业成为技术成果的源泉， 也是技术服务的主体， 农民无偿接受技术培训和服务， 是科技推广服务的受益者。经过转制改革后的农业综合服务中心，各种专业技术人员凝聚在一起，形成一个综合性的农业服务实体。由于传统优势， 服务中心在农村科技推广体系中的作用非常明显。科技特派员工程是福建省南平市为破解新时期“三农问题” 所进行的有益尝试和探索，是国家科技部正在全国农村推广的一条经验，政府有关部门下派大批农业科技人员，以资金人股、技术承包等形式与农户、专业大户、龙头企业结成经济利益共同体， 实行利益共享、风险共担，形成农业科技服务的利益回报机制， 有力地推动科技服务和技术推广工作。此外， 农业科研院所、农村自治组织、农业专业大户等通过不同．的方式， 在农村科技服务中发挥着自己独特的优势。
总而言之，实施农村科技服务供给主体多元化战略是构建协同供给服务模式的重要突破口。必须把民间组织发展纳入到公共服务体系的建设中。民间组织在某些公益性、社会性科技服务中起着独特的作用。它不仅有利于填补政府在科技服务中的某些“空白”，如个性化服务，还有利于政府职能转变。民间组织的参与能够在一定程度上影响政府公共政策，使政府的公共政策更贴近现实、贴近百姓， 提高公共政策的有效性。由于民间组织的草根性， 信息传递过程中的扭曲与失真程度比较低， 有利于提高科技服务的投入效率。由各种专业农民协会或农业专业合作组织提供的所谓“俱乐部产品”，还在一定程度上具有“排他性”，杜绝“免费搭乘” 现象。大大提高科技服务的有效性。
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