经过三十多年的改革开放，尤其是随着农村经济社会的发展，农村社会结构、利益格局都发生了新变化的情况下，我国基层治理中的一些体制性漏洞日益凸显，与基层治理尤其是乡村治理及善治间形成了错位，并对基层治理产生了影响，亟需引起重视。

　　以行政权代替村民自治权

　　2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定， “乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持、帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由上述内容可见，乡镇政府与村民委员会之间的关系是指导而不是领导，是帮助而不是命令或服从的关系。令人困惑的是，因为缺少相应的法律解释，所以没有明确规定何谓“指导关系”、“支持关系”。模糊不清的法律规定客观上给了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府打着“指导”的幌子对村委会的正常工作加以“干涉”。表现在实际的基层运作中，乡(镇)政府突破权力边界，把村委会当作直接的下属组织，沿用传统的领导方法进行管理或操纵、控制村委会的人事权，或者是“定调子、划框子”，对经村民民主选举的干部随意调动、任免，让乡镇政府属意的、“听话的”、“有能力”的人当选；或者是通过对村党支部的有效领导而不是指导，来间接地对村委会进行“领导”，干涉村委会的各项事务。

　　乡镇政府肆意插手村民委员会内部事务，必然将乡镇政府与村民委员会的关系变为领导与被领导、命令与服从的关系。这不仅加深了乡、村之间的矛盾，也进一步扩大了村委会与村支部已有的矛盾，使“两委”冲突激化。而乡镇政府的干涉，将成为基层治理尤其是民主政治建设中的障碍。虽然村民委员会有国家合法授予的地位，但是面对强大的制度约束，村民委员会只能“屈服”。这必将破坏村民自治，阻碍村民自治制度的落实，使自治流于形式，村民委员会则成为悬空的“橡皮图章”。

　　同时，由于乡镇政府对村民委员会的控制或干涉，在既有体制的刚性制约下，村委会成员为了保住乌纱帽，只能“听话”。这样会进一步使自治职能让位于行政职能，使村委会附属行政化。村委会的附属行政化，不仅疏远了普通村民与村干部的关系，也成为当前农村干群冲突的一个主要原因。更为重要的是，它使村委会异化变质，破坏了村民自治应有的本质内涵，阻碍了农村基层民主的健康发展。

　　村民自治权与支部的领导权存在冲突

　　村党支部是中国共产党在农村最基层的组织形式，是农村各种组织和各项工作的领导核心。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。村党支部接受上级乡镇党委的垂直领导，在相当大的程度上扮演着“国家代理人”的角色，对农村公共生活进行政治领导。

　　村民委员会是乡村基层自治性的群众组织，是基层民众直接行使自治权力和民主的组织载体及途径；是国家适应农村内生正式权力现代化的要求，对农村组织和村庄权力所作的制度性安排和规范化构建的必然产物。

　　村党支部书记的权力来源主要是乡镇党委的任命和支部的推选，是自上而下沿袭来的领导权。村民委员会主任的权力来源主要是通过乡村村民制度性的选举而产生的，是自下而上获得的一种自治权。由此可见，两委的关系应该是国家领导权和村民自治权的关系。

　　在缺乏协调这种“双轨运动”的制度机制的情况下，自上而下地强调党的核心领导与自下而上地推行村民自治，其直接表现就是村委会和村党支部之间出现冲突，也即国家行政权力和自治权力出现冲突，这损害了村民自治， 不利于基层民主化进程。为改变这种冲突或者说是弥补制度缺陷，人们设计了多种实践模式，如“两票制”、“二选联动机制”、“一肩挑”等，但都没有突破现有体制的窠臼，实际上大多是村支书兼任村主任。

　　应该说， 在村民自治后，由全体村民选举的村民委员会，在程序的合法性上，显然要大于仅由农村党员选举甚至是由上级党委指派产生的农村党支部。但村委主任由村民选举，由村民罢免或任命，其关系相对而言与乡镇关系较疏远，所以很多地方在实行一肩挑后，大多是村支书兼任村主任。村支书直接接受乡镇党委领导任命，其较“听话”，关系与乡镇领导融洽，“并且在后来的村民自治实践中由于受到村庄人事安排的挑战、行政管理任务落实的需要以及利益连带关系，甚至更主要是乡村权力结构的一贯性，两者具有了不可逾越的亲密性”。

　　让村支书兼任村主任，即使是由村民选出的，实质上又将回到党政不分、以党代政的老路上去，这将会使村支部和村委会性质、职责相互混淆，在具体事务上相互包办代替，不能体现村民自治的意愿。由于村党组织和村民自治组织之间的权限范围不明确，面对村民自治后农村基层管理工作中出现的新情况，一部分村党组织尤其是党支部书记，事无巨细均要亲自过问，容易形成“家长制”的官僚作风，滋生权力腐败。这种一元化的领导方式，严重阻碍了村民自治的规范运作，导致民主决策、民主监督、民主管理形同虚设，使村级民主政治建设大打折扣。这样本身就是不尊重人民群众的意见，本身就是最大的不民主。

　　村财乡管存在监督虚无化

　　农村村级财务由乡(镇)代管(简称“村财乡管")作为解决当前农村基层组织财务收支混乱、干群关系紧张等社会问题的举措，起到了一定的积极作用，在一定程度上规范了农村财务管理。而乡镇在此名义下， 使“村财乡管”或“村账乡理”合法化和制度化，其后果也是非常明显的。其基本特征就是：扩张乡镇的权力，通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来控制村级自治组织。

　　一方面村财乡管， 其实质就是“乡政”对“村治”的一种制度侵权，它以侵蚀村民自治为代价，使乡镇政府有更大权力对村委会进行限制和压制，使村委会更加从属于乡镇政府 ，成为其下属机构。

　　同时， 推行“村财乡管”弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系。在乡镇拥有对村级财务管理权的制度下，村庄就会逐渐滋生出对乡镇的依附性，村民对村内某项事务进行民主决策后，仍需要乡镇的最后批准，长此以往，将使民主决策、民主监督失去效力，流于形式。

　　另外，村财乡管后，模糊了审计监督对象，导致会计监督乏力。村财乡管的最初目的在于村级财务由上级委托管理，方便监督管理，但实行后，财务的审计监督对象模糊了，谁是监督主体不清晰，乡镇财务审计等于审计自己，审计部门难以真正发挥应有的审计效应。

　　可以说，针对以上三种基层治理中存在体制性“漏洞“，各地都根据实际情况，在制度的边际上挖掘创新资源，但创新空间仍然十分有限，乡村、镇（村）关系、村两委关系等方面都受到了既有体制的刚性制约。

　　当然，按照制度经济学的路径依赖，任何一项制度都是有缺陷的，尤其是对于我国这么一个人多后发并急欲赶超现代化的国家，在处于这么复杂的情况下，存在这些制度“漏洞”是可以理解和原谅的。对于这些制度缺陷，我们应积极正视，并予以改正或完善之，使之能更好地服务于基层治理。

　　作者单位：国务院发展研究中心

来源：社会科学报