【摘要】农村的和谐稳定发展，是整个国家稳定和社会发展的重要基石。大陆和台湾的乡村治理面临着诸多共同的命题和任务。在当前台湾地区的乡村治理中，发展理念已经开始从经济维度转向永续发展，乡村社区的建设与发展开始从过去的“自上而下”转向“自下而上”，农会组织面临着“去行政化”的现实挑战；而大陆乡村治理则在新的形势下面临着总体性的体制转换。需要立足于当下的主要矛盾和问题，进一步观察、归纳和提炼其经验教训，以提供理论、实践和政策上的有力支持。

　　【关键词】乡村发展；农村社区；农会组织；

　　农村的和谐稳定发展，是整个国家稳定和社会发展的重要基石。大陆和台湾同属于中华文化，先后都在经历着工业与农业的现代化发展和社会转型，都已经积累了丰富的经验和教训。尽管在两岸乡村治理的转型过程中，各自的背景、起点、内容和形式都不尽相同，但都面临着但都面临着发展理念、资源配置、功能转换和机制再造等方面的挑战，呈现出新的动向和特征。

　　一、从经济维度到永续向度：乡村发展的新理念

　　对于乡村发展而言，不同时代具有不同的含义。在相当长一段时间内，两岸的乡村发展被主要赋予了经济层面的价值，经济发展成为乡村发展的主旋律，，“传统发展理论所要求的模仿西方发达国家的核心是经济增长”，①农业生态、农民教育和农村建设等处于较为次要的地位。然而，自两岸乡村工业化启动并加速发展之后，过度强调经济问题的解决，而轻视和忽略环境规划和生活层面的发展质量，耕地的无序征用与开发、自然资源的过度汲取、工业及城市污染向农村转移等种种环境问题危害群众健康，制约经济发展，影响社会稳定。广大乡村民众要求改善生活、生产环境的呼声日益强烈。

　　这种乡村发展模式，是偏重以经济性的手段和方式来增加乡村民众的物质收入，从而推动乡村的发展。尽管乡村民众在一段时期内收入水平得到提高，生活条件得到改善，但对环境和文化的忽视却造成乡村生活的实质性衰退。这种偏重经济生活系统发展的结果，已经使得两岸乡村发展出现了生态环境和人文价值的严重问题。严峻的农村生态和人文形势，已成为两岸农村经济社会可持续发展的重要制约因素。台湾与大陆地区于20世纪80年代和90年代先后启动了“永续发展”和可持续发展为目标的多项政策实践，并获得了相当的成效。②在新时期新阶段，乡村发展的目标、内容、原则和制度构建都具有新的蕴意。

　　乡村发展的新目标，是实现永续发展或可持续发展。永续性发展的意义是指满足这一世代人们的需求，但不能减损未来世代满足其生活所需要资源提供能力的一种发展方式。③永续性乡村发展的对象是农业、农民、农村、乡村，其向度是上述的经济、环境、社会、文化，其内涵是生产、生态与环境、生活和生命，其目标是透过前述的发展工作达成多功能农业、多角色农民、多样性农村和多元性乡村之目标，进而达到永续性发展的愿景。

　　具言之，永续性或者可持续性的乡村发展。是以创造乡村社区居民的生活质量为目标，但不能以损及下一代或者几代人的生活资源为手段。乡村发展不应与城市相区隔或只考虑乡村本身。将乡村生活输出，与都市等其他地区生活进行交流，发展平等的伙伴关系是乡村治理的关键。从两岸乡村治理的成功典型中，我们可以发现，乡村社会逐渐增强了地方性的网络关系和组织动员能力，形成基层政府、社会组织和民众的各种网络化合作，同时提升了乡村社会自身的发展能力。在新的发展理念引导下，乡村民众的主体性“参与”凸显出不可替代的重要性。亦即广大民众自主参与项目的决策、实施、利益分配及监督和评估。④其重要性在于，居民和社区组织能发挥集体行动的创意，找出全体乡民的发展愿景，动员资源并投入乡村发展的集体行动，这才是乡村发展推动的主要动力。

　　具有永续性的乡村发展，是乡村经济、环境、社会和文化面向的资本结合体，并结合美学、艺术、品味与生活修养各种要素，创造出有质量的民众生活空间和生活质量。也借助地方和外界各种资源，构建舒适的乡村生活环境和生活气氛，并将乡村生活形态和文化进行输出，与都市生活模式和文化展开交流，发展与都市平等的伙伴关系。⑤此外，乡村生活系统的建构需要掌握系统之间的整合性、多样性、动态性和互赖性，避免对乡村土地、环境和资源的掠夺性或消费性的发展模式，更要避免复制性之经济面单一向度的发展依赖。在制度层面，为适应乡村发展的需要，有必要调整和建构一套完整的法规与制度，使得以广大民众为主体的乡村发展举措能有效能和有效率地运作和落实。同时，建立起新的文化教育机制，由政府和乡村组织透过长期性的公共教育或其它教育传播方式，启发乡村民众的集体智慧和建设创意，深化乡村民众的发展意识，塑造其乡村生活的新价值观和行动观，使乡村生活的建构和乡村生活的实践可以相互促进，进而达到永续乡村发展的目标。

　　二、从“自上而下”到“由下而上”：乡村社区的新阶段

　　农村社区是乡村社会发展的重要基础单元。台湾地区早在在20世纪90年代就提出“社区总体营造”。自2006年开始，大陆开始推进农村社区建设。两岸乡村社区建设和发展呈现出新的变化。两岸社区治理的经验，是以社区需求为导向的建设实践，从基层上升到地方，甚至去影响和改变政府决策的模式，体现出“由下而上”的崭新尝试特色。

　　近年来台湾乡村社区发展工作，从“重视硬件”开始转向“强调软件”，从“由上而下”到鼓励“由下而上”的实践过程。近年来更陆续推动“六星计划”、“社区林业计划”、“培根计划”等，地方政府不遗余力地致力于乡村社区发展的工作。这些政策对台湾乡村社区发展有正面的贡献，但也衍生了许多问题。目前乡村社区发展的主要问题就是政府科层体制下，对资源与补助的统治分配政策，导致社区居民自主参与决定社区发展的机会不多。因此，强化NPO与CBOS的社区治理能力，促进社区组织与政府、专家的对话机会以达成共识，将有助于乡村社区发展的推动。⑥

　　与此相对应的是，从建国以来的历史看，大陆农村基层组织的管理体制出现了两种形态的重大变革，即人民公社时期的“社队制”和村民自治时期的“村组制”。“队社制”是适应计划经济时期城乡二元体制结构的产物，而“村组制”则是社会主义市场经济建立和发展中形成的结果。中共中央十六届六中全会中共十七大报告、国家“十二五发展规划”以及一系列重要涉农文件都要求各地积极推进农村社区建设，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。从实践来看，自本世纪初开始，大陆一些省市就开始试点建设农村社区。2006年以后，农村社区建设成为中共中央和国家政策的要求，逐渐在各省市普遍推行。至2009年，农村社区建设已经从“农村社区建设实验”阶段转入推进“农村社区建设全覆盖”的新阶段。从农村社会经济发展、农民群众需求及各地农村社区建设的实践探索走向来看，农村改革、开放、流动以及均等化的需求要求对现存乡村组织管理和服务体制进行重大改革，农村社区建设也显示农村基层组织管理和服务体制正发生历史性的变化：首先，“村社分离”，从生产共同体向生活共同体转变；其次，“社区自治”，从村民自治向居民自治转变；第三，“公共服务”，从自我服务为主向公共服务为主转变；第四，“城乡统筹”，从城乡分割向城乡一体转变。⑦

　　农村社区是适应当前乡村流动、开放、平等和城乡一体化相适应的新型组织、管理和服务体制，也是我国农村基层组织、管理和服务体制的第三次重大变革。农村社区建设不仅旨在通过改革和完善农村管理和服务体制，构建“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，增强人们对社区的认同感和归属感，也旨在通过加强农村公共服务，促进城乡平等和城乡融合，让农民群众平等地享有国民待遇，增强农民对社区集体、社会和国家认同感和归属感。这无疑是大陆乡村治理的历史性变化。

　　在社会问题复杂、社会矛盾多发、社会风险凸显的背景下，如何创新社区管理体制，维护基层社会秩序，成为当前大陆社区建设的重大问题，成为党和政府创新社会管理的重点。社区管理体制的实质是社区内外权力关系，涉及政府内部的权力关系、社会内部的权力关系、政府与社会间的权力关系。当前，大陆社区管理体制的主要问题体现为：政府内部的部门主义与属地管理陷阱、社会内部的个人主义与大众社会陷阱、政府与社会间的行政本位主义与行政技术陷阱。无论是从宏观看、还是从微观看，政府内部权力关系问题、社会内部权力关系问题、社会内部权力关系问题都是体制改革、社会结构变迁所带来的，要解决这些问题需要通过深化体制改革和社会结构变迁来解决。⑧

　　如果从两岸比较来看，两岸对社区的组织定位及建设重点有明显的差异。台湾的农村社区更多的被视为一种民间自发组建的社会组织，社区缺乏明确的组织和成员边界；而大陆则是将社区视为农村基层组织，承担着公共管理和服务的功能。台湾的“社区营造”的重点是“希望藉由文化艺术的角度切入，凝聚小区意识，改善小区生活环境，建立小区文化特色，由点而线至面，循序完成打造新故乡，形塑新文化的理想”，强调社区文化建设、社区共体和认同感的重建。⑨而大陆目前的社区建设更多的是社区公共管理和公共服务平台、设施建设，社区环境改善等等。当然，总体而言，虽然两岸的农村社区建设处于不同的发展阶段，但其根本均在于社区共同体的建设，在于增强社区居民的认同和归属感。

　　三、从行政依附到功能自主：乡村农会的新问题

　　农会是台湾地区乡村社会最为重要的组织。台湾的农会组织始自日治时期，初期为应农民需求、抵抗地主剥削的自主性组织，在日本殖民政府统治下成为搜刮台湾农业资源的半政府组织。台湾光复后，国民政府分阶段立法、改革农会组织，并赋予执行相关业务的权责，使台湾各级农会成为中央政府推动农政与地方治理的重要渠道；而基层农会贴近农民生产与生活环境、遍及各乡镇，具有地方组织特性，使农会与基层行政组织在乡村地区分担政治性、经济性、教育性与社会性等功能。然而，随着台湾社会经济变迁与产业转型，乡村地区的产业结构改变，人口结构老化与妇化，新的地方治理组织的出现，都使得农会面临组织与功能的改变与挑战。[10]

来源：社会主义研究