【摘要】善治理论是21世纪的重要前沿理论。梳理善治基本内涵发现，我国乡村治理在迈向善治过程中存在困境：宏观层面表现为国家体制主导的错位，国家主导乡村治理的权力边界问题亟待厘清；微观表现为农民主体性缺位，导源于后税费时代基层组织的角色转化对农民“原子化”过程的加剧，弱化了农民及其社会组织平等参与农村社会管理的地位。农村社区权力建构必须凸显国家有限导向职能，提升农民的主体性地位，从而实现国家和公民社会权责的有效分化和整合。

　　【关键词】善治；农民主体性；农村社区权力关系；有限政府；角色互构　　

　　十七大报告则指出，要“……加快培养新型农民，充分发挥广大农民在新农村建设中的主体作用”，这不仅强调了农村社会发展的基本方向——建设新农村，同时也指出了发展的可能途径——提升农民的地位和作用。然而，农民主体作用的发挥如何可能？当农民被嵌入农村社区权力结构时，其主体性能否得到有效实现？在权力关系的运作中，农民、社会和国家能否以及如何处于平等的博弈地位？寻求这些问题的解决方案已成为贯彻新农村建设方针的内在要求。“善治”理论作为一种对有效社会管理模式的探索，强调政治国家与公民社会两者结合的最佳状态① ，为我国农村社区权力的建构带来了新的理论视角。如何在乡村治理中达至政府与社会的良好合作的“最佳状态”，是当前我国社会主义新农村建设中亟待解决的重大问题。

　　一、乡村治理场域的善治诉求

　　（一）善治何为

　　善治即“良好的治理”，是一个旨在克服“治理”的内在缺陷和失效而被提出来的最有影响力的概念。在本质上，善治是权力由国家向社会的回归，是一个还政于民的过程；在理论的渊源上，善治理论以治理理论为基础并对后者做出补充和完善。作为对国家和市场双双失灵局面的一种补充机制，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而使公共利益最大化的社会管理过程。因而一方面既继承了治理理论的基本价值理念，如“政府－－市场－－社会”的多中心合作治理模式；另一方面也形成了超越治理理论的价值取向② 。与传统的观点相比，善治理论下的政府角色发生了重大改变③ ，它既将公民社会与政府放在平等地位，认为二者都是公共管理合法权力的来源；也强调政府的有限性，认为良好的治理应将自组织作为第三方社会协调机制，弥补政府和市场的双双失灵；同时还强调了政府和公民的合作以及公民的积极参与，实现公共管理的民主化。

　　（二）乡村治理场域善治的特质

　　善治理论是对国家治理取向的总体性概括，具体到乡村治理场域应考虑到以下几个主要方面：

　　（1）民主性。民主是善治的基本要义和乡村善治的合法性基础。它在农村的实践中体现为多元主体（尤其强调权力弱势方的农民）的平等参与和治理过程的公开透明。在乡村治理中所争取的“民主选105举、民主决策、民主管理、民主监督”，充分体现了善治理论的民主性诉求。“四个民主”是我国村民自治的核心内容，也是衡量善治实现的深度和广度基本依据，四个民主的实现程度越高则越接近于善治的根本目标。

　　（2）合作性。“合作既是目的也是手段，合作是协商的目的，又是实现治理的另一个目标“善治”的手段”。④合作是实现善治的根本方式，它与民主性密切相关。善治意味着公民促使政府并与政府一起共同形成公共权威和秩序，是政府与公民积极有效的合作。“合作”是比“参与”更高级的互动形态，农民参与治理同农民与国家合作共同治理的内涵有别：参与治理并不必然意味着积极的自觉行为和心态，但“合作”是一个建立在平等和正向的积极行为基础上，体现出农民在与政府博弈互动过程中的主体性地位。因而，合作性是一个更能体现善治真实意涵的特性，强调了合作主体之间的平等互动和相互依赖。

　　（3）法治性。法治性是善治的基本保障。包括理念层面的合法性和 制度层面 的 合理 性 两 个 层面⑤ 。“合法 性 意 味 着 某 种 政 治 秩 序 被 认 可 的 价值”⑥，善治的合法性体现于治理必须符合事物发展的客观规律和法治精神，治理系统的秩序得到认可并取得相应的合法性，合法性越高则善治实现的程度越高。制度层面的法治性体现在政府制定和实施良好的法律制度并带领群众自觉遵守法律，其基本要求是依法办事、依法治国和管理。乡村治理对善治的法治性诉求体现于对村民自治法等相关法律政策的解读和执行，既有法律赋予了农民在乡村治理中的主体性地位，但制度的实际运作上通常遭遇消解。

　　（4）服务性。服务性是善治对政府的角色和功能的定位。“迄今为止，人类已经发明了两种行政管理模式，即统治行政的模式 和管 理行政的模式。……这场行政改革的未来，应当是指向一种全新的‘服务行政’模式。”⑦服务性要求政府改变传统模式社会管理的“统治”特性，而转向为社会提供优质的公共产品和公共服务，对社会公共利益进行权威性配置。乡村治理场域的服务性，要求政府在为乡村自治提供服务保障的前提下实现农村社会管理“行政——自治”关系的均衡。

　　（5）有效性。有效性是对治理效果的评价。它是政府部门利用其有效实施并推动集体行动的能力来满足社会对公共物品需求的结果⑧ 。具体地说就是政府是否建立起一个设置合理、程序科学、管理灵活的公共管理机构，从而实现管理成本的最小化。乡村治理场域的有效性是使用最节约的成本达到社会和谐，其目标是提升农民的社会福祉和完善农村社会能力建设。乡村治理的有效性要求重构国家与乡村自治的力量，使之真正成为良性互动的关系，实现乡村公共利益的最大化。

　　二、善治语境下农村社区权力关系的困境

　　作为乡村治理的目标和价值追求，“善治”是现代民主条件下社会治理和谐有序的外化状态，也是一种类似于乌托邦式的人类所憧憬的和不懈追求的美好愿景⑨ 。当前的乡村治理在通向善治愿景的路径上存在宏观体制和微观运作方面的障碍因素。

　　（一）宏观体制层面：政府主导及其错位

　　（1）政府主导的实践逻辑

　　政府主导力量嵌入乡村社会的治理模式从建国伊始便已形成，迄今为止大致经历了“前村民自治时期”和“村民自治时期”两个阶段。前村民自治时期是指1949－－1980年间，国家通过构建严密的组织网络体系，完成了土地改革、合作化以及人民公社化等重大政治步骤，将农村打造成极具“总体性特征”的社会，农民在政治、经济、文化等层面均处于被控制状态，乡村治理仅仅是国家权力对乡村社会的单向统治，农民的自主性无从谈及。村民自治时期的实践体现出同样的逻辑。家庭联产承包责任制使集体经济和组织名存实亡，农村社会出现政治权力“真空”、管理缺位等问题，出于农村社会秩序和自我管理的需要，内生了村民自治的制度萌芽，然而这仅仅是我国村民自治制度产生的一面，即“由下而上”的发端；村治的真正形成有赖于另一面即政府主导：形成于农村的自我管理模式，只有在政府主导下才能确立其合法性，先后两部《村组法》的颁布实行正式确立了村民自治的法律地位。总体看来，我国的村民自治不仅仅是农民自发创造的产物，更是国家与社会互动和博弈的结果，是政府主导下“诱致性的制度变迁”的结果。

　　（2）政府主导的现实困境

　　一方面，尽管“乡政村治”体制是国家民主化取向的结果，村民自治是国家对农民的一种民主承诺，但政策实践中却难免出现趋与避的尴尬境界。“趋”是国家对赋予农民自我管理的理念追求，以民主化取向为价值目标来安排中国农村社会的政治体制；“避”是出于政治诉求和经济利益的考虑，政府偏离了“自我管理”的理念而更倾向于加强对乡村社会的106主导，国家有能力将其权力嵌入到所有可能的地方，处于权力的强势，而农民却处于相对弱势的地位，“农民并不能成为一种与国家分享政治权力的自主力量……农民的民主实际上是一种‘领导下的民主’，农村的自治不过是‘人治下的自治’。”

　　另一方面，政府主导在农村的运作事实上已经导致乡村治理走向低效。政府主导乡村治理的后果凸显于乡村社区权力结构的异化状态，这同时表现在乡村基层组织关系的不和谐与权力和权利主体地位的异化上，乡村关系在利益博弈的过程中冲突多于协调，权利主体互动过程中农民的主体性权力不能得到应有保障，难以实现法律层面预期乡村治理的“应然”效应。乡村治理中的问题一定程度上是宏观政治体制的困境在基层农村中的现实反映，是党、政、社三方权力划分的困惑和功能开发的“瓶颈”在治理实践中的折射。政府主导及相应的政治关联已经成为阻碍乡村治理迈向善治路径的体制性根源，成为建设社会主义新农村的制约因素。

　　然而，政府诱导制度变迁本身并不足以造成政府行为的错位，政府主导社会制度和政策的发展本身也并不是一个值得非议的行为。相反，政府必须在法律、政治和文化等层面为制度的发展提供动力和基本保障。然而，我国乡村治理的问题核心在于：乡政村治制度确立以后，政府没有及时转换其角色而是将其控制性“主导”行为继续深入至制度在基层社会执行过程，超出政府行为的应有边界，从而引发政府主导下乡村治理的艰难前行。

　　（二）微观运作层面：农民主体性的缺位

　　农民主体性是指在宪法和法律许可范围内农民在农村建设过程中的自觉能动性，包括自为性、自觉性、能动性和创造性等，是对农民主体地位的表示。主体性缺失意味着乡村治理中的农民在与国家的互动中不能占据主动地位甚至“集体失语”，在博弈中处于权力的劣势。农民在乡村治理中的地位缺失与善治的理论诉求明显不合，善治在本质上强调政府与公民和其他组织密切合作从而实现公共利益最大化的社会管理过程，但在治理的实践中农民主体性被忽视。

　　（1）农民主体意识的缺失——农民主体性缺位的内在表现

　　主体意识是农民对在当前新农村建设宏观背景下自身所应当担任角色及其权利（以及义务）的认知和态度，是一个偏向于主观层面的内在状态。农民主体意识缺失有两种形式：一是农民未能自觉意识到自身在乡村治理中应有的地位和权利，认为乡村治理是乡、村干部以及某些“能人”才能发挥作用的场域，而自己仅仅是被统治和管理的对象。正如马克思所言：“他们不能代表自己，一定要别人代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。”瑏瑡笔者将此类型称为“无意识的主体意识缺失”。二是农民明确知道自己在乡村治理中被赋予的法律地位和权利，但消费主义扩张和道德价值观的改变使他们在衡量政治参与的代价和获得经济效益时选择了后者，主动放弃政治参与的权利而成为乡村“无政治生活者”。笔者将此类型称为“有意识的主体意识缺失”。无知或者漠视，无论是哪种类型的农民主体意识缺失都造成了不能有效行使公民权的客观后果，破坏了“四个民主”的基本原则并造成乡村治理过程的合法性危机，约束了“善治”目标达成的实践基础。

来源：中国农村研究网