“体制”是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。职能，是指人、事物、机构应有的作用、功能。虽说乡镇人大是最基层的地方国家权力机关，但由于体制、职能等方面存在的问题，使得乡镇人大的权力运行，职能发挥受到制约，影响了乡镇人大职能的发挥。
一、存在的主要问题
（一）体制问题
一是依法监督体制形同虚设。乡镇综合配套改革以来，乡级财政预算由县级财政说了算，乡级财政实行县管乡用，根本没有审查的必要。政府工作报告中，提出的工作目标是否科学可行，审议时很少提出疑异。为节约经费，减少开支，把需要代表认真审查、审议后表决通过、批准的事项和酝酿各项选举候选人的时间尽量压缩，使会议期间审议通过重大事项决议、决定的科学化、民主化大打折扣。乡镇政府主要领导人的实际任免调配权主要集中在县级党委及其组织部门的手中，人大代表监督和群众公论等监督形式对乡镇政府领导职务的升降不起决定性的作用，乡镇人大的“监督权”形同虚设。
二是机构设置体制逐渐弱化。目前，乡镇人大机构相比党委、政府机关，人员设置逐渐弱化。近十年，湖北全省乡镇人大主席一职，经历了由专职到乡镇党委书记兼任、设二名人大副主席，到由乡镇党委副书记兼任，配一名人大干事的变革。2005年，湖北省乡镇综合配套改革，受领导职数限制，人大主席由乡镇党委副书记兼任，不配人大副主席后，由于其分管的党务、政府事务多，研究和从事人大工作的时间精力很少。且人员调整频繁，任期满一届的几乎很少，有的担任人大主席不到一年就调整了。2011年乡镇人大换届时，人大主席由党委书记兼任，仍不设人大副主席，只安排一名有名无实的人大干事。这在多数人的眼里，乡镇人大说起来重要，其实这与原来非兼职的人大主席和乡镇党委书记兼人大主席、设两名人大副主席相比，乡镇人大机构的力量被大大削弱。由于人大主席团为非常设机构，人大主席无暇顾及人大工作，人大干事又不能越权越位，闭会期间的代表活动受人大主席无时间、无精力组织、指导等因素的限制，使乡镇人大职能难以发挥到位。
三是经费保障体制受制于人。乡镇人大工作经费在由政府保障的体制下。既要乡镇政府出钱又要其主动接受监督，人大用钱要求政府列入财政预算或向政府打报告，监督主体受制于监督客体。人大组织活动无固定经费来源或有预算但不能由人大主席团统筹安排，专款专用。乡镇人大工作的规范化、制度化建设等往往得不到充分的保障，制约着乡镇人大工作的开展。
（二）职能问题
一是法律赋予的职能难履行。地方组织法第九条、第十五条对乡镇人大行使的职权和乡镇人大主席团的产生作出了具体规定。乡镇人大主席团产生于每年每次代表大会举行的时候，主要作用就是负责主持本次会议和召集下次会议。地方组织法只明确了乡镇人大主席、副主席为主席团成员，对乡镇人大主席团的其他组成人员并未作具体的规定，也没有确定闭会期间乡镇人大主席团的常设机构性质，会议期间产生，会议结束名存实无。每年一次人民代表大会只能行使乡镇人民代表大会十三项职权中的部分职权，还有部分职能需要在闭会期间去行使，因没有常设机构，不能延伸到闭会以后，闭会后的工作只能视乡镇人大主席是否能认真履行职责，如何发挥人大代表的作用了。
二是闭会期间的职能难发挥。《地方组织法》第九条规定：乡镇人民代表大会行使“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的职权。这些职权，在人民代表大会会议期间不可能全部行使，要靠闭会期间组织人大代表开展执法检查，宣传法律法规；组织代表开展专题视察、调查，依法监督政府和部门依法行政、公正司法才得以实现。而地方组织法规定，闭会期间的代表活动得由乡镇人大主席、副主席组织开展，现在乡镇党委书记兼任人大主席，没有时间组织代表活动，又没设人大副主席，闭会期间的代表活动无人组织，职能难以发挥。
二、问题的主要原因
（－）思想认识存在偏差。近年来，虽然部分地方党委出台有加强和改进乡镇人大工作的意见，在某些方面得到加强，但少数地方党委和社会各界对乡镇人大的性质、地位和作用仍存在一些认识上的偏差。部分干部群众只重视乡镇党委、政府的领导地位，而忽视人大的监督作用，不少干部群众不知道党委是领导机关，政府是行政机关，人大才是权力机关。部分群众和人大代表认为人民代表大会制度仅是一种形式，不善于通过乡镇人大的实际工作，把党的主张转化为人民的意志。一些本属人大职权范围审议决定的事关地方经济社会发展的重大事项，由党委、办公会议决定，而没有依法提请乡镇人代会来审议决定。
（二）监督职能无章可循。首先，法规没有明文规定乡镇人民代表大会主席团在闭会期间的常设性机构地位。《地方组织法》第十五条规定：“乡镇人民代表大会举行会议的时侯，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》也只规定，乡镇人民代表大会主席团至少每三个月举行一次会议，研究部署或处理本级人民代表大会的有关工作。内容只是代行一些由人民代表大会处理相关事项。其次，法规没有明确乡镇人民代表大会主席团在闭会期间可以履行代表大会职权。乡镇人大主席团或人大主席虽然可以组织本级代表开展调查、视察活动，但对其存在的问提出意见和建议后，监督其解决和落实于法无据、无章可循。法律法规和人大决议、决定的执行和本级人大监督的相关工作，处于乡镇人大主席团或人大主席想管不能管，乡镇人民代表大会该管无法管、名管实未管的现状。提出的建议、批评和意见，有些只有原则性答复，得不到实质性解决，挫伤了代表执行职务的积极性。
（三）、法律规定过于原则。地方组织法笫十四条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席－至二名。”这－原则性规定被一些地方党委或组织部门误为乡镇人大副主席可设可不设，在受乡镇班子领导职数限制的情况下，干脆－名副主席也不设，导致部分乡镇人大工作处于人大主席无时间、无精力管，无人具体抓的停滞或半停滞状态。
三、笔者的思考建议
（一）理顺乡镇三者权责关系
理顺乡镇人大与同级党委、政府之间的关系，确立乡镇人大的法律地位。乡镇党委、人大、政府应将“乡镇党委决策、乡镇人大决定、乡镇政府执行”权责关系成为共识。依法落实乡镇人大对本行政区域重大事项的决定权、财政预决算审查权、选举罢免权以及监督权等权力。
（二）规范乡镇人大机构设置
乡镇人大主席、副主席和乡镇人大主席团的设立应依法和有利工作为前提。乡镇人大主席无论由乡镇党委书记还是由党委副书记兼任，应设一名副主席和专职秘书或干事。明确副主席的主要职责就是协助主席抓人大的日常工作，人大干事主要精力则是协助主席、副主席处理人大日常事务。闭会期间的乡镇人大主席团组成人员，在乡镇党委政府班子成员交叉任职的情况下，尽可能与党委、政府的组成人员分别开来，一般应由人大主席、副主席、人大干事和是本级人大代表的乡镇政府机关非领导职务的干部组成，便于乡镇人大主席团作用的发挥。
（三）明确主席团常设机构职权
从充分发挥乡镇人大职能作用的需要来看，宪法和法律赋予的权力只能在举行人民代表大会的短短几天时间里行使一部分，而乡镇人大主席、副主席是具体的个人，人民代表大会制度实行的是民主集中制原则，是集体行使职权，人大主席只是集体成员之一，不能也不可能代替乡镇人大主席团工作。如果需要对本级行政区域内的重大事项作出决定，就必须召开人民代表大会，但在实际工作中，不可能一年中召开几次人代会，因此，应从立法上考虑设立闭会期间的乡镇人民代表大会主席团，人员由7至9人组成，明确常设机构性质或由本级人民代表大会授予适当职权。便于在闭会期间代表人民更好地行使乡镇人大的职权。
作者单位：湖北省宜昌市夷陵区分乡镇人大办公室
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