摘要：在市场经济和农村改革的双重背景下，民间纠纷也越来越纷繁复杂，不断呈现新的特点，传统的纠纷调解模式已不能满足需求。必须建立多元化的纠纷调解机制，在政府自上而下进行推动的同时，开启公众自下而上参与的拉动力。要重视发挥政府、社会、民众在民间纠纷调解中的积极作用，不断培育社会和个人力量，将纠纷调解中的公共参与机制作为治理手段发挥作用，促进政府与社会达成良好互动，以有效化解纠纷，推动乡镇治理和地方善治，维护乡土社会稳定。

　　关键词：民间纠纷;调解;公共参与;地方治理

　　随着我国改革开放的不断推进和社会主义市场经济体制的建立健全，现有的思想文化和价值观念不断受到新思潮的冲击，人们的思想意识和权利观念明显增强，各种新问题、新情况不断涌现，乡村热点、难点问题日益增多，乡村社会矛盾和民间纠纷发生率也在急剧上升，传统的民间纠纷调解机制已经不能有效满足现代化的社会管理要求。党的十七大报告指出，“要健全社会矛盾纠纷调处化解机制，妥善处理人民内部矛盾纠纷，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”因此需要不断适应社会发展形势的变化，在发挥基层政府治理作用的同时，不断推动民众和社会多方参与，共同服务于民间纠纷的化解，形成一种相互衔接、共同作用，多元化的纠纷调解公共参与体系。

　　一、问题的提出

　　公共参与的思想在几乎所有的治理和管理理论中都占有很重要的位置，它是公共治理的核心和本质，是治理的内在的、不可分割的特征之一。我国社会主义市场经济的发展以及由此所形成的民主发展的大趋势已为基层公众参与治理创造了条件，政府在向参与型治理结构转型的过程中，如何保持公共参与的有序性和有效性，是关系到治理绩效的根本问题。治理的特征之一就是公众参与，而民间纠纷调解与地方政府的治理有着密切的联系，是地方治理的重要内容。优化的纠纷调解机制的特征是：主体的多元化;过程的互动性;民众广泛参与;公共自下而上协调。这些特征都决定了在民间纠纷调解的进程中融合着公共参与。民间纠纷调解的主体要求多元化，不仅是政府，社会组织、社区管辖内的单位、村民和居民自治组织等等，都属于民间纠纷调解的参与主体范围。民间纠纷调解中的每一项事务都是与民众切身利益休戚相关的，在整个调解的过程中要求有发起、有回应，有执行、有监督，没有哪一项是孤立进行的。民间纠纷调解的出发点和归宿都是围绕着“如何化解普通民众间的权益纠葛，保全民众的合法利益”，其过程也是一个不能脱离公共参与的过程。民众广泛参与是纠纷调解得以有效执行的催化剂，民间纠纷调解在政府自上而下推动的同时，需要开启公众自下而上的拉动力。而目前，大部分民间纠纷调解工作的运行是由政府推动的，在这样一个环境中更需要公共参与，推动自下而上的协调。

　　如何推动纠纷调解中公共参与的发展，实现多元化的纠纷调解参与机制，还需要进行积极的思考和探索。纠纷调解与扩大参与是两个密切联系的概念，然而，目前理论界在纠纷调解的研究中要么更重视纠纷调解而忽视公众参与，或者更强调调解参与主体而忽视调解绩效，较少看到这两个目标存在着相辅相成的辩证关系，也较少进一步去探讨如何对这两者统筹考虑，寻找一个新的契合点。本文把纠纷调解作为地方治理的有机组成部分，探讨纠纷调解中的公共参与机制对提高地方治理绩效和推动地方政府善治所起到的积极作用。完善纠纷调解中的公共参与机制，必然要求重视发挥公众的作用，推动纠纷调解参与主体的多元化，以保证基层政府更为有效全面的治理。因此，民间纠纷调解在淡化行政化的过程中需要不断培育社会和个人力量，将调解中的公共参与适时地集中在地方政府治理视野下的公共服务层面进行思考，找到相互的契合点，将转型中的政府与社会关系引导上正常的发展轨道，推动地方政府善治目标的实现。

　　二、民间纠纷调解中公共参与的现状

　　(一)民间纠纷及其调解的实践运作

　　H镇地处鄂南城郊结合部，全镇版图面积117平方公里，下辖10个村民委员会，2个居民委员会，228个村民小组，现有人口5.6万人，全镇共有20个治安责任区，12个治保会。近年来，H镇农村经济的发展和城市化进程的加快，使得各种利益关系彰显，农村矛盾纠纷也呈现出多样化和复杂化的趋势。从纠纷的性质看，农村主要矛盾纠纷由过去的邻里、婚姻、家庭纠纷等简单纠纷转化为经济往来中的合同纠纷、历史遗留的宅基地纠纷、工伤补偿纠纷、劳动纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁补偿纠纷等;从纠纷的主体看，除了公民与公民之间的纠纷外，还出现了公民与经济组织、与基层干部、与基层政府及管理部门之间的纠纷。H镇经济建设过程中生长出的纠纷越来越多，形式也越来越典型。从表1可以看出，土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、邻里纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷占了民间纠纷中的绝大部分，尤其是土地承包和征地拆迁纠纷还有上涨的势头。

　　纠纷数量141

　　按纠纷主体分公民与公民之间的纠纷120

　　公民与法人及社会组织之间的纠纷21

　　按纠纷性质分婚姻家庭纠纷14

　　邻里纠纷18

　　赔偿纠纷10

　　合同纠纷6

　　劳动纠纷12

　　土地承包纠纷36

　　征地拆迁纠纷19

　　房屋宅地纠纷16

　　其他纠纷10

　　表1H镇2008年民间纠纷情况在H镇现有的农村民间纠纷处理机构和组织中，诉讼和非诉讼的纠纷解决机制是并列共存的，两者在农村走向法治化的过程中，都发挥着重要作用。但是对普通百姓来说，调解是他们选择最多的解纷方式。H镇本土化的民间纠纷调解方式主要有人民调解、行政调解和司法调解。这三种调解方式性质不同，分别有各自的调解程序，但是也还存在三者优势互补、相互衔接的整合调解方式。此外，H镇针对纠纷调解和社会稳定还专门设置了社会矛盾纠纷调处中心和综治维稳中心，其最重要的职能就是纠纷调解这个主线。两个中心实行两块牌子一套班子，依托司法所为平台，统一安排纠纷排查活动和统一受理矛盾纠纷，建立调处中心的信访调解窗口，直接面向群众，对各类民间矛盾纠纷实行“一个窗口受理，一条龙处理，一体化解决”的纠纷调处工作机制。

　　(二)调解参与主体的结构分布多方参与是民间纠纷调解得以有效执行的催化剂，主导调解的参与人既有政府部门、司法机关和村居委会等，也有纠纷双方当事人、宗族长者和亲朋邻里等，他们构成了一个庞大复杂、相互作用的多元化纠纷调解参与主体。就H镇范围内而言，调解参与主体主要有以下五个方面：

　　1.人民调解委员会。它是在镇政府指导下调解民间纠纷的群众性自治组织，是维护社会稳定的第一道防线，同时也是纠纷调解最主要的参与主体。H镇共有人民调解委员会15个，其中镇调委会1个，村民调委会10个，居民调委会2个，厂企调委会2个。全镇12个村、社区一级的村委会和居委会下面设立由四到五人组成的调解委员会。可以看出，村居民调委会比例占70%以上，它贴近群众，基础广泛，数量庞大，是人民调解组织的基本形式。在村、社区调委会的上面有镇调委会，下面有以组(联组)、小区(楼院)为单位的调解小组、治安调解中心户长和信息员，形成了横向到边，纵向到底的三级调解网络。表2H镇人民调解员情况

　　总人数135

　　学历分布高中及以上36

　　初中及以下99

　　年龄分布40岁以上109

　　40岁以下26

　　身份来源镇干部16

　　村、社区、企业干部16

　　五老12

　　组长、楼长91

　　通过表2可以看出，全镇共有人民调解员135人。从来源上看，主要是生产小组和小区，乡村干部和社会志愿人员;从学历构成上看，初中及以下文化程度占73%，这个部分主要是村组两级的调解人员，文化水平偏低;从年龄分布上看，40岁以上所占比例达81%，年龄偏大。2.政府部门。民间纠纷调解中行政调解的主要参与者是镇政府行政部门及其工作人员，如信访部门、公安行政部门、工商行政管理部门、土地管理部门等。H镇还成立了社会矛盾纠纷调处中心，在党委和政府的领导下开展纠纷调解工作。同时还聘任了信访调解员，这些人员分布在各个行政村、社区、镇各行政部门。在政府机构参与处理的民间纠纷中，基本都与行政管理密切相关，如社会救济、拆迁补偿、山林权属、医疗事故等纠纷。调查显示，H镇民间纠纷调解中行政部门参与的调解比例在10%以内，管辖的主要是公民与法人、法人与法人之间的特定经济民事纠纷。

　　3.法庭。司法调解即在审判人员的主持参与下，促使双方当事人达成协议，结束诉讼。法庭参与的民间纠纷调解属于诉讼内调解，主要涉及民事案件和轻微刑事案件。H镇设有一所人民法庭，接收那些经人民调解和行政调解无法解决的民间纠纷。法庭调解的主要参与者是审判员、人民陪审员或合议庭，这里所指的人民陪审员，主要由政府任命或群众推选的一些懂法律、热爱参与调解工作、具有较高素质的民众所组成。H镇民间纠纷调解中法庭调解占到15%左右，当地民众发生纠纷时较多地诉求法庭参与调解，这说明民众具有一定的法律素质和法治意识。

　　4.社会团体。主要是一些群众性组织，针对自己组织的成员与组织外的人员和单位发生的纠纷，出面进行调解。目前在H镇除了有工会、共青团、妇联等常规性社团外，还存在一些由村民、居民自发成立的老龄协会、妇女协会、禁毒禁赌协会等民间组织，这些组织来自群众、贴近群众，具有熟悉底层民众的优势，可以及时发现并参与到百姓之间纠纷的调解之中。

　　5.民间个人。主要是民间纠纷双方当事人的同事、亲友、街坊邻里，还包括律师、宗族长者和有威望的民间人士。在纠纷发生时，以公共道德、社会规范、风俗习惯等为依托，邀请乡邻亲友和权威人士充当纠纷关系之外的第三人出面参与并主持调解，对发生矛盾纠纷的双方进行说服、劝解，促使双方互相谅解，化解矛盾。H镇这类调解的比例在10%以内，这是一种传统的民间纠纷调解方式，在传统社会占主流地位。

来源：中国乡村发现网