农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择

　　【摘 要】文章通过对 2010 年全国性调查数据的统计分析发现：（1）绝大多数农民工不愿意转变为非农户口；如果要求其交回承包地，则只有 10%左右愿意转为非农户口。（2）“为了孩子的教育与升学”是少数农民工愿意转户的主要原因。（3）“想保留承包地”是大多数农民工不愿转户的主要原因。（4）在转为非农户口这一问题上，80 前与 80 后农民工不存在显著区别。由此作者认为，推进城镇化的优选之路是“常住化城镇化”而非“户籍化城镇化”；要在不强迫改变农民土地权属的前提下将农民工转变为城市新市民；应给予进城的“80 前”与“80 后”同等重要的政策关注。深层城镇化的政策配置重点，应是“基本公共服务与福利配置的均等化”，而不是强化户籍的制度区隔功能。

　　【关键词】农民工城镇化 深度城镇化 进城落户意愿

　　一、研究目的

　　中国的快速工业化与城镇化，必然带来大量农民工进城，也必然短期在中国版图上集聚出众多大城市、特大城市及围绕特大城市形成的城市群或城市圈。短期即可预见的是：“十二五”规划实施期，中国的城镇化水平将会从 2010 年的 47.5%达到并超过 50%。中国即将从一个以农村社会为主的国家转变为一个以城市社会为主的国家。因此，如何扭转城镇化慢于工业化的畸形结构（陆学艺，2006），消除农民工的身份区隔，通过政府部门的社会整合，顺利促进农民工的“主动市民化”进程（文军，2006），并藉此防止可能发生的社会裂隙，就成为中国学术界及政府部门的主要关切点。在这种情况下，政府应以什么样的政策投入去增强城市对农民工的社会融合能力？或者政府应该如何防范“都市里的村落”或“都市里的村民”的继续形成（蓝宇蕴，2005；柯兰君、李汉林，2001），或者如何防范城乡二元差距继续转变为城市内部的新二元结构（李培林，2003），学者们对中国当前城镇化中存在的问题，给出了不同的政策性建议。这里将其概括为以下两类。

　　其一，以户籍化促进农民工的城镇化、以户籍身份确保社会保障与公共服务的共享。应该说，迄今为止，这是大多数学者的观点，也是主流认识，并正在被政府相关部门吸纳为制度建设的内容。在这些学者及官员看来，户籍制度阻碍了农民工的城市进入（刘传江、徐建玲，2008：100）。在没有得到城镇户籍的情况下，农民工的进城就业与居住生活，只在数量上提高了常住人口的城镇化水平。同一城市内部城乡户籍分割的二元格局，还易于造成城市政府的福利歧视，将公共福利如教育资源与医疗资源等倾斜配置在户籍人口身上，但却对农民工及其他非户籍城市移民设置门槛，拒绝或变相限制其平等共享。因此，由农民工常住所形成的城镇化，是一种“不完全的城镇化”或“伪城镇化”。而将“不完全”城镇化转变为“完全”城镇化的道路选择，在于户籍制度改革；在于将农民工“逐步”或“分批”由农业户口转变为非农户口，使其名副其实地转变为就业地的“城里人”，以此达到平等共享城市公共资源的目的，并破除城市对农民工的福利“门槛”。一旦农民工“进城落户”，就取得了融入城市并被城市政府部门纳入各项保障的入场券，就会顺理成章地提高其社会保障水平，形成所谓的“深度城镇化”或“稳定城镇化”，从而释放其消费潜力。

　　在农民工供给趋紧的情况下，这种观点终于转变为政策投入。广东某些城市以积分换户籍的政策及重庆市和成都市于 2010 年出台的将其户籍农业人口逐步大规模转变为非农户籍人口以促进其城镇化水平的政策，即是地方政府“以户籍化促进城镇化、以户籍化配置社会保障与社会公共服务政策”的主要典范。

　　其二，以常住化推进城镇化，以居住地与就业地设计社会保障制度与公共服务政策。这是少数学者的观点，也是非主流的观点。这种观点认为，农民工的进城已成为势不可挡的历史潮流。只要存在城乡发展差距与城市之间的发展差距，农民工的进城及其在城市之间的流动就不可逆转（Stark，1991；Taylor 等，2001）。城市之间快速交通设施的兴建，1～2 小时交通圈，特别是高速铁路网的构筑，也为异地上班创造了更多机会。这也会刺激劳动力的流动，造成人户分离或居住地与就业地的分离。另外，伴随社会开放程度的加大，人口流动终会成为社会常态，如继续以户籍归属设计公共服务政策，已不合时宜。劳动力的自由流动是劳动力市场得以优化的前提。那种认为户籍化就可将人口稳定在某一区域的想法，既不现实，也难以为人口流动史与人口流动理论所证实。

　　应该看到，伴随“人口金字塔”的收缩，农民工的“非农户籍化”，尤其是农民工的“户籍小城镇化”和“户籍小城市化”已失去原有的促动力（毛丹、王燕锋，2006）。市场化初期，户籍制度难以与福利配置相脱节、难以与国有企业或其他政府公共部门招聘制度相脱节，故非农户籍或城市户籍对农民工具有较大吸引力（赵耀辉、刘启明，1997）。但在社会保险制度，尤其在城镇养老保险与医疗保险可随就业地转移、在“新农村合作医疗”覆盖到整个农村、在“新农村养老保险”迅速拓展其覆盖面并可与城镇职工医疗保险相衔接、在农村土地价格日渐上升的大背景下，县城和小城市户籍的福利诱惑已不能抵抗农民工对其土地的财产增值预期。虽然大城市与特大城市的户籍具有吸引力，但这些城市却设计了高“门槛”以限制农民工的户籍迁入。因此，在地方政府偏好土地收益的政策排优序中，“户籍化城镇化”可能只对户籍行政区划内农民工起激励作用，但却很难覆盖到跨区域流动的农民工身上。但“常住化城镇化”的政策福利，不仅可以囊括行政区划内的农村户籍人口，而且还可将所有流动农民工纳入其中。那么，在中国进入中等收入阶段之后，到底应该继续走“户籍化城镇化”之路还是应该走“常住化城镇化”之路①？要回答这个问题，就必须明白：政策配置与政策利益调整对象之间应该建立起内在联系。学术观点对政府政策的说服，除进行必要的理性考量外，还需得到相关利益主体的支持。因此，这里拟重点研究已经常住在城市的非本地户籍农民工对自己户籍的非农化态度。如果在现有政策配置下，大多数农民工愿意落户中小城市，则户籍化城镇化之路就仍然具有政策吸引力。如果在现有政策配置下，大多数农民工不愿落户中小城市或小县城，或者其不愿上缴承包地而转变为“非农户口”，或者其愿意落户大城市，但大城市不愿给其户口，则“常住化城镇化”政策就应该得到提倡。

　　毕竟，作为理性经济人的农民工的落户选择，是在利益博弈中进行的。在这种情况下，对以下问题的回答，还有助于我们厘清上文论述的两种城镇化道路的政策优劣：为什么一些农民工希望将自己的户口转变为非农户口，而另外一些农民工不想转变为非农户口？对于那些想转户的农民工而言，他们希望落户哪里？对于那些根本就不想转户的农民工来说，是什么抑制了其转户愿望？如果大多数农民工不想转变自己的户口，则哪种城镇化政策更能够保护他们在城市的利益，更能够促进“深度城镇化”的进行？

　　二、数据与变量介绍

　　（一）数据介绍

　　为对流动农民工的进城落户态度，或者对流动农民工的非农户籍转变态度做出较为信服的推断、并针对农民工的社会保护需求提出政策建议，本文使用“2010 年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查”数据。该调查以分层抽样法在全国流动人口聚集地对那些在城市（城镇）中居住满 1 个月的、不是本区（县）户口的、年龄在 2010 年 4 月 15 日介于16～59 岁的流入人口制作了抽样框，在全国共抽取了 4 个直辖市、27 个省会城市、5 个计划单列市、46 个地级市、24 个县级市完成调查并回收了 122 800 份问卷。由于各个城市的流动人口数量不同，各城市的抽样比存在差异。所以，数据在处理过程中以国家人口和计划生育委员会于 2010 年 4 月统计的流动人口实有数据进行了加权。

　　（二）研究对象与变量介绍

　　本文中流动农民工的定义是：具有农业户口、进入城市或城镇就业的受雇人员或自雇人员。因此，在城市或城镇就业、但就业身份为雇主的农业户口劳动者，被排除在分析之外。那些“离土不离乡”的农民工，也未纳入其中。本文使用的因变量是：“您是否想将自己的户口转变为非农户口”；“如果让您交回承包地，您是否愿意将自己的户口转变为非农户口”；“如果您愿意转变为非农户口并进城落户，您愿意在什么级别的城市落户”。为了对两个不同出生队列的农民工群体进行对比分析，这里将出生于 1979 年及之前的农民工定义为“80 前”，将出生于 1980 年及之后的农民工定义为“80 后”。各个变量的描述性统计如表 1 所示。

　　表 1 变量描述性统计(表略，详情见出处)

　　80 前与 80 后农民工的受教育状况存在很大区别。比如，在 80 前女性农民工中，小学占 41.57%，初中占49.32%，初中及以下文化程度者占 90%以上。在 80 前男性农民工中，小学占 23.22%，初中占 58.48%，初中及以下文化程度者占 81%左右。可见，在 80 前农民工中，男女受教育程度存在很大差异。在 80 后女性农民工中，小学占 7.79%，初中占 62.73%，初中及以下文化程度者占 70%左右。在 80 后男性农民工中，小学占 5.29%，初中占 62.41%，初中及以下文化程度在 67%左右。可见，与 80 前农民工相比，80 后农民工男女受教育程度的差异大大缩小。但将“80 前”与“80 后”这两个群体相比较，可以看出，80后农民工的受教育程度远远高于 80 前农民工。80 前农民工高中及以上文化程度者所占比例不到 14%，但80 后农民工则超过了 30%。

　　三、影响农民工非农户口转变的原因

　　（一）只有 11%左右农民工愿意交回承包地转户

　　从表 2 可以看出，如果不涉及承包地等土地问题，则 80 前农民工愿意转变为“非农户口”的人数占比为 20.15%；如果要求农民工交回承包地，则愿意转变为非农户口的人数占比就下降到 11.04%。而 80 后农民工愿意转为非农户口的人数占比为 24.66%，如果要求其交回承包地，则愿意转户的比重就降低到 12.86%，这就是说，在不涉及承包地问题时，在 80前农民工中，大约有 80%的人不愿意转变为非农户口；在“80 后”农民工中，有 75%左右的人不愿意转变为非农户口。如果要交回承包地才能够转户口，则大约 90%的农民工不愿意转变为非农户口。因此，农民工进城落户的非农户籍化城镇化道路，在现有政策配置下，是难以与农民工的需求相一致的。虽然在问及交回承包地这样的问题时，农民工愿转户口的占比在各行均下降约一半，

　　但文化程度较高农民工愿转户口的占比还是稍高一些（见表 2）。可见，在关乎自身利益问题时，80 前与 80 后农民工的差异会大大缩小。

　　表2 农民工的非农户口转变意愿构成（表2略，详情见出处）

　　（二）农民工不想转户的主要原因在于“想保留承包地”

　　在改革开放之初，农民工对城市极其向往，很多女性不惜以自己的青春作为交换的筹码，嫁给了城市里那些难以在婚配市场择偶的男性，这才得以将自己不能做城里人的遗憾，经代际传递顺利化解，使自己的子女，可以跳出“农门”而转变为“市民”。而现在地方政府给出了转变户口的通道，但绝大多数农民工却不愿意将自己的农业户口转变为非农业户口。对于不愿意转变为“非农户口”的农民工来说，80 前农民工“想保留承包地”的为 45.26%，80 后农民工为 33.47%（见表 3），可见，土地是非常重要的财产。随着文化程度的上升，认为“城镇户口没有太大作用”的比例处于上升态势。80 后比 80前农民工的相应比例更高。可见，城市户籍对 80 后农民工的吸引力的确有限。

　　表 3 农民工不想转为非农户口的主要原因（表略，详情见出处）

　　（三）高房价、高物价抑制了农民工的转户意愿

　　另外两个严重影响农民工户籍转变心理的主要原因是“城市房价太高”和“农村生活压力小”。不管是 80 后还是 80 前农民工，认为“城市房价太高”的人数比例分布，随文化程度的上升而上升；但认为“农村生活压力小”的人数比例分布，则随文化程度的上升而下降。所以，要推进中国人口的城镇化进程，一个重要的方面，应该是解决农民工在城市与城镇的住房问题。但如以现在的房价，农民工在城市很难“居者有其屋”。

　　（四）农民工愿意转户的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”

　　在分析了农民工不愿意转变户口的原因后，我们还需分析那些愿意转户的农民工的态度。从表 4 可以看出，80 前和 80 后农民工的共同特点是：愿意转户口的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”。比如，在 80 前农民工中，文化程度越高，其为了子女升学教育而转变户口的比例越高。小学文化程度者为“子女升学教育”而希望转变为非农户口的比例为 50.15%，中专及以上文化程度者上升到 67.72%。这就是说，已经到城市就业的农民工，教育资本越高，其对子女的教育获得问题越关注。

　　表 4 农民工希望转变为非农户口的主要原因（表略，详情见出处）

　　但对于 80 后农民工来说，或者其尚未婚配、或者尚未生育子女、或者其子女尚小，故为了“子女的教育问题”而转户的比例比“80 前”低一些。比如，在“小学”中为 50.00%”，可在“中专及以上”中，则为 32.05%。这里显示的趋势正好与 80 前农民工相反，文化程度越高，为子女入学教育目的而转为非农业户口的比例越低。但这并不意味着 80 后农民工受教育水平较高的群体不为“子女的教育问题”而转户口。其主要原因是：受教育程度越高，结婚越晚，结婚率越低，结婚后的初育年龄也越大。有些未婚或无子女的农民工，还没有考虑子女的受教育问题。

　　对 80 前农民工来说，转户的另外一个主要原因是“能够享受到与城市居民同样的福利待遇”。毕竟，伴随年龄的增长，如果要在城镇生活，没有社会保障的支持，是难以想象的。但对于 80 后农民工来说，这一点所占比例要低一些，仅为 13.23%；而对于“就业机会”与“向往城市生活与居住环境”项的选择比例却较高，分别达到 18.94%和 17.08%。随着文化程度的提高，选择这两项的人数的比例也稍微有所升高。但对于 80 前农民工而言，选择“向往城市生活与居住环境”的比例变化趋势却是随文化程度的提高而逐渐下降。

　　四、影响农民工进城落户的动因分析

　　农民工进入城市的劳动力市场，成为城市不可或缺的建设者。他们渴望成为新市民，渴望融入城市社会并分享城市发展带来的繁荣。但如果要其上交承包地而成为新市民，却会遇到利益博弈阻力。毕竟，就整个农民工阶层而言，其落户城市或城镇的意愿因诸多因素的影响而并不迫切。但即使如此，仍然有一小部分农民工愿意进城落户。那么，什么特质的农民工愿意进城落户？什么特质的农民工不愿意进城落户？其进城落户的原因何在？

　　（一）不预设前提条件时农民工进城落户影响因素分析

　　表 5 是对农民工转变为非农户口之意愿的 logistic 回归。从中可以看出，年龄越小的农民工，其转化为非农户口的意愿就越积极。不管是 80 前还是 80 后农民工，在这一点上比较一致。也就是说，即使在以出生队列将农民工区别为“80 前”与“80 后”两个群体时，年龄也具有非常显著的影响。毕竟，年龄越小，其在城市或城镇择业与创业的时间会越长，其在带有很强年龄歧视的劳动力市场中越有潜力去竞争。

　　表 5 不做任何情境预设时农民工非农转户意愿分析（表略，详情见出处）

来源：中国人口科学