民主自治导向下的村级财务监督制度创新

　　财务监督是村庄治理的重要内容和环节。不可否认，村民自治制度推行以来，其“四个民主”特别是民主选举工作取得了显著的成就。但同样不可否认，在现阶段的村民自治过程中，民主监督环节显得较为薄弱，特别是村级财务监督的乏力，使部分村干部以权谋私、违规管理的行为得不到有效制约。这不仅降低了乡村治理的绩效，而且损害了村民群众的利益。尤其是在浙江等较发达地区的农村，这一问题显得更为突出，日益引起群众的不满。唯其如此，浙江省不少地方的农村基层政府和农民群众不约而同地进行了种种村级民主监督制度的改革，积极探索切实有效的村级民主监督模式。H镇试行的村级财务监督制度，就是其中有代表性的一例。

　　一、村级财务监督的制度设计

　　根据中央的有关精神和部署，浙江农村普遍推行了村务公开制度，而且结合当地实际，在全省较早地推行了“村财乡管”或“村财乡代”之类的村级财务管理制度改革。意在监督村干部的财务管理行为，保证乡村治理中村干部的清正廉洁。然而，近年来，浙江农村的村级财务运作过程中，还是出现了种种危害乡村治理和农村社会和谐的事件。其中最为突出的是:(1)一些干部在村务管理过程中违规决策，造成集体经济重大损失，引起村民群众的强烈不满;(2)相当部分村庄因财务运作不透明、村民无法参与财务管理活动，造成村民群众怀疑干部存在经济问题，以至引发连续的、群体性的上访事件;(3)不少干部因挪用、贪污、行贿受贿等经济问题被查处。因此，浙江各地农村的基层政府和村民群众在村务公开和“村财乡管”、“村财乡代”的基础上，结合本地实际，进一步对村级财务监督做出了种种积极的探索和改革尝试。

　　H镇位于浙江省西部的衢州市，全镇下辖43村，总人口5.2万人，土地面积4.428公顷，农民人均纯收入2 500多元。其所在地区是浙江省相对落后的地区，但相比较而言，H镇在本县属于较发达的乡镇。

　　H镇与其所在的浙江省其他地区农村一样，同样面临着村级财务管理中干部严重违规和以权谋私的问题，引起了村民群众的强烈不满。正是在这样的特殊背景和区域环境下，H镇于2002年底开始进行了一项村级财务监督制度的改革尝试。其主要内容有:(1)建立民主理财小组。监督组织是开展村级财务监督的依托，所以H镇的村级财务监督制度改革充分关注了这一点，把建立民主理财小组作为推行村级财务监督新制度的首要环节。新制度规定，每村由村民代表会议推选3名有相关知识和能力的村民组成民主理财小组，该小组设组长1名。民主理财小组作为村级财务监督的常设机构对村级集体经济的管理活动实施监督。最主要的是每月对村级财务情况进行审查，监督村级财务管理是否严格按照相关管理制度实施，只有通过民主理财小组审查的财务账目和票据，才能向乡镇财务代理中心报账、记账。民主理财小组成员产生后向全体村民公示，其工作情况接受村民群众的监督。(2)明确干部过错责任追究。责任追究和损失赔偿是对权力实施有效监督的重要环节。当前中国农村的财务监督呈现虚化和软化状态，很大程度上就在于对农村干部在权力行使中的过错行为没有实行责任追究和损失赔偿。为保证财务管理工作的正常开展，促使村干部廉洁、审慎地行使手中的财务管理权力，预防违规决策、审批行为的发生，H镇的村级财务监督制度改革强调了村干部过错行为的责任追究和经济损失赔偿问题。第一，实行村干部公开承诺。村民委员会和村集体经济合作社管委会全体成员均须分别做出公开承诺:依照法律和制度履行管理职责，对因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，承担相应的赔偿责任，并签订承诺书。承诺内容通过村民代表会议和村务公开栏等向村民群众公开，接受村民群众监督。第二，签订村干部过错行为承担民事责任协议书。每位村干部分别签订《村干部过错行为承担民事赔偿责任协议书》。协议书明确规定，村干部在村务管理中对下列事项因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，要承担相应的赔偿、返还责任。具体有以下11类:(1)村集体建设项目的确定及其工程发包;(2)土地规划和宅基地分配、使用;(3)土地征用及各项补偿费的使用方案(法律另有规定的除外);(4)集体资产出租和其他收益的管理和使用;(5)建设资金筹集、管理和使用;(6)违反规定报销;(7)以集体资产为其他单位或个人提供担保;(8)超过接待标准又不能说明理由;(9)挪用集体资金;(10)公款私存或违反现金管理规定;(11)侵占其他集体资产。第三，依法追究民事赔偿责任。如果村干部出现管理上的过错行为，民主理财小组可责令其更正;如果村干部的过错行为给村集体造成经济损失的，可要求其立即做出相应赔偿;如果村干部的违约行为造成集体经济损失又拒不赔偿，则民主理财小组可以依据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，推举组长为诉讼代表，代表村集体向人民法院提起诉讼，通过法律途径追究其民事赔偿责任。并规定本届村民委员会和村集体经济合作社管委会及其成员违约造成的损失，可以由下一届民主理财小组依法提起诉讼。

　　二、村级财务监督改革的制度创新

　　根据村民自治的精神和国家相关法律、制度的规定，村民群众有权对村社区公共权力组织及其成员的工作和各项村务管理活动实行直接监督。其目的在于通过群众的民主监督，保证村治运作上合国家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要的是督促村干部的村务管理活动和社区管理者的行为符合一定规范和社区民众的意愿[1]。但是，现行村级民主监督的制度安排尚存在一些问题和缺陷，致使村社区公共权力运作的民主监督乏力，处于虚监和弱监的状态。

　　从一定意义上说，H镇的村级财务监督制度改革，是根据当前农村经济社会发展的新要求，结合实际所作的加强民主监督的一种积极尝试，具有积极的制度创新意义。

　　从制度层面分析，H镇的村级财务监督改革在许多方面实现了制度创新，克服了国家现行村级财务监督制度安排的缺陷，形成了切实可行的村级财务民主监督机制。主要表现在:(1)加强监督组织建设，建立村民参与村级财务监督的有效载体和依托。现有国家法律和成文制度安排的村级民主监督，一个重要的缺陷就是缺乏切实、有效的监督机构。根据有关制度规定，现阶段中国农村的民意代表机构主要的是村民代表会议，村民代表会议作为村社区的权力机关，拥有监督村民委员会及其他村级组织的管理活动的权力。但是，现行制度安排中的村民代表会议不设常设机构，特别是其关于村民代表会议由村民委员会召集的规定，使村民代表会议实际削弱或者说失去了对村民委员会的监督功能。更何况在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》颁布前，关于村级财务监督组织没有做出明确的制度安排。H镇在村级财务监督改革中，要求每个村庄建立民主理财小组作为常设机构专门履行村级财务监督的职责，从而使村级财务监督特别是其日常性监督有了具体的组织依托和载体，这就实现了村级财务民主监督组织设置上的制度创新。(2)强化惩戒程序性制度安排，完善村级财务监督的制度规范。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成，一为规范性制度安排，二为惩戒程序性制度安排。必须是行为模式与制裁手段的统一[2]。而现行村级组织的制度安排明显呈现出行为模式与制裁手段的脱节，制度安排中只规定村级组织和村干部应该做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定，致使村民群众对村庄公共权力和村干部的监督因缺乏明确、具体的制度依据而处于无能为力的弱监或有名无实的虚监状态。按照村民群众的说法，就是“民主监督流于形式、摆摆样子”。H镇新实施的村级财务监督制度明确了村干部行为过错的民事责任，尤其是造成集体经济损失的赔偿责任，并具体设计了村干部过错责任追究的程序等，从而使村级组织制度的规范性制度安排与惩戒程序性制度安排相统一，村级组织和干部的行为模式与制裁手段相统一。H镇的村级财务监督改革试图通过这样的创新来补充和完善国家法律、制度安排的村级财务监督制度，为村民参与财务监督提供具体、明确、可操作的制度依据，从而极大地提高村级财务民主监督的成效，推动了农村基层民主的发展。(3)引入司法程序，实现民主监督与司法监督的有机结合。缺乏强有力的监督手段，是国家法律、制度安排下的现行村级民主监督制度的又一个重大缺陷。对于村干部的行为过错应当如何实施处罚没有做出明确规定，民主监督缺乏强有力的手段和方式，最终使法律赋予村民群众的民主监督权力难以充分兑现。H镇的村级财务监督制度改革，将司法程序引入了村级财务监督，规定发生过错行为的村干部若拒不赔偿、返还经济损失，民主理财小组将根据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，向法院提起民事诉讼，通过法律途径追究村干部过错行为的民事赔偿责任。如此，在一定程度上使村干部的管理行为有了法律约束，初步实现了民主监督与司法监督的结合，村民的财务监督活动因此获得了司法救济，从而提高了村级财务民主监督的权威。

　　可见，H镇的村级财务监督制度改革和创新，补充和完善了国家安排的现行村级财务监督制度，使一致性的国家制度与具体的农村实际相结合，找到了一种具有较强操作性的村民参与村级财务监督的实现形式。毫无疑问，这项改革将有助于提高民主监督的效度，提升村庄治理的绩效。

　　当然，我们也应当清醒地看到，H镇的村级财务监督新制度还存在着一些明显的问题和不足。最为突出的是:(1)民主理财小组的工作职责、议事规则、惩戒制度等不完善。工作职责、议事程序和规则是组织机构赖以运作的制度依据，工作职责、议事程序和规则不完善，势必造成民主理财小组的监督工作不能正常展开，甚至于有被虚化为一个空架子的可能。(2)村干部的过错和赔偿责任难界定。H镇的村级财务监督制度改革，强调了村干部过错行为承担民事责任的承诺，并签订了村干部过错行为承担民事赔偿责任的协议书，但制度安排中尚缺乏健全的村干部过错行为赔偿责任认定的机制。村干部的管理行为较为复杂，发生的过错行为到底是什么性质的责任，应由谁承担责任和赔偿，以及该承担多少责任和赔偿等等，都难以准确界定。比如:从法律理论与实践层面分析，这一制度存在着“泛协议”问题。它混淆了违约之诉与侵权之诉，在司法实践中，法院难以受理和判断此类案件。(3)事前防范和事中纠错机制不健全。H镇的村级财务监督制度改革，只是关注了事后监督，突出了村干部行为过错发生后的责任追究，强调了事后的惩罚。但是，对于村级财务运作中管理者行为过错的事前防范和事中纠错，没有做出明确的制度设计，从而未能对村级财务运作过程实施全程性监督。这些问题的存在，客观上制约了民主监督的有效实施。

　　三、村级财务监督改革的实践效应

　　从实践层面分析，H镇的村级财务监督制度改革，促进了村庄治理的制度化与民主化，具有积极的实践效应和明显的治理绩效。

　　1.促进了村级财务民主管理的制度化

　　村民自治制度要求以制治村，实现村务管理活动的规范化、制度化。在以制治村的制度背景下，“民主管理不再只是干部‘恩赐’给群众的阳光雨露，而是群众应有的权利;民主管理不再只是依靠干部的思想作风，而是依靠制度化的规定;管理活动不再只是随意性行为，而是村民群众制度化参与和村干部根据制度进行规范化管理的结合。”[3]

　　H镇村级财务监督改革的一个突出特点是将财务监督制度化。首先，制定和完善了《村级财务管理制度》，明确了村干部和村民在财务管理过程中应该做什么、怎样做等。使村民参与财务管理和监督、村干部从事财务管理活动有了较规范的制度依据。其次，强化了村干部管理违规的责任追究制度。强制性地要求村干部公开向村民群众做出依制管理和违规决策、管理、审批承担民事责任的承诺，并签订书面协议。再次，导入了村民参与村级财务监督的司法救济制度，规定发生过错行为的村干部若拒不赔偿、返还经济损失，民主理财小组将根据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，推举组长为诉讼人向法院提起民事诉讼，通过法律途径追究村干部过错行为的民事赔偿责任。如此，一方面，它以承诺和协议等程序和方法、过错行为民事责任的司法追究等制度安排，使村干部进一步明确了个人的决策、管理和审批行为应承担的风险，从而迫使村干部提高以制治村的意识，在财务管理活动中更自觉地贯彻管理规章;另一方面，通过公开承诺和制度公开，促使村民群众在更大程度和更大范围内了解村干部应该做什么、不该做什么、应该怎么做、违规将受什么惩罚，以及通过什么途径追究村干部违规责任等，在民主参与中能更自觉、更正确地依制实施对村干部的民主监督。同时，村民群众也因此受到了一次以制治村的自我教育。因此，H镇的村级财务监督改革客观上提升了以制治村的水平，有助于将财务监督和村庄治理进一步导向制度化轨道。调查时，村民们说:“现在村干部做事更为小心了，用钱也注意多了。”在我们所调查的几个村庄中，除两位村干部因在这项改革实施以前的财务活动中有问题受到村民主理财小组追究民事赔偿责任外，还没有发现因违规追究民事赔偿责任的情况。

　　2.推动了村民的有序参与

　　H镇的村级财务监督改革，势必推动村民的参与，并有助于将村民的参与活动纳入有序化轨道。

　　首先，有利于扩大村民参与农村基层民主。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度，经过20年实践已经深深地扎根于中国农村，获得了农民群众广泛认同。然而，在村民自治制度的推行过程中，其四个民主环节并非同步推进、相互配套的。从现有的实践来看，政府部门将民主选举视为村民自治的首要环节，故而给予了特别的关注和积极的推动，农民群众也表现出了前所未有的民主参与积极性。但是，村民自治的其他三个民主环节未能如民主选举那样受到政府部门的有力推动，以至造成了有的人所说的“村民自治只是一种选举民主”的局面。

　　在H镇的村级财务监督改革过程中，各村都建立了专门的村级财务监督组织，由其履行对村干部财务管理行为的日常监督。每位村干部在签订过错行为承担民事赔偿协议的同时，还通过村务公开栏等向广大村民做出依制管理、违规赔偿的公开承诺。如此，法律赋予村民的民主监督权进一步地落到了实处，村民随时可以对村干部的财务管理的违规行为进行举报，督促民主理财小组追究其民事责任。同时，民主理财小组每月要对村级财务进行一次审核、清理，并及时地向村民群众公布村级财务情况。对违规决策、管理造成集体经济损失的，有人追究、有办法追究。从而极大地调动了村民群众参与财务监督和管理的积极性，扩大了农村基层民主。村民群众普遍认为，“这一制度能让村民更好地了解集体财务，知道村干部的所作所为”、“让老百姓觉得自己真正地参与了财务管理”。

　　其次，有利于把财务监督导向有序化。在现阶段村庄治理的实践中，村干部的财务管理活动因缺乏强有力的法律约束和监督机制而难以按规章制度进行，村干部的违规管理和过错行为给集体或村民个人造成了经济损失，村民群众往往束手无策、无可奈何、无能为力。村民群众因此而引起的对村干部的不满情绪累积到一定程度，最终往往表现为群体性的上访、抗议事件，以谋求政府部门的干预。根据H镇相关领导的反映，以前H镇村民上访不断，非理性行为突出，是村民群众非制度化参与较为典型的农村地区之一。村级财务监督改革构建了一种有较强可操作性的村民参与村级财务监督的机制，拓宽了村民监督集体财务活动的制度化渠道。在正常的制度化监督渠道畅通的环境下，村民群众理性地选择了制度化的参与方式，通过正常途径有序地参与村级财务监督活动，不再愿意诉诸成本高昂的非制度化参与。调查时，当地政府官员和村民群众都一再地向我们强调，村级财务监督新制度实施以来，村民的上访事件明显减少，特别是因村级财务管理问题而引发的群体性事件几乎绝迹。

　　四、思考与建议

　　从一定意义上说，包括财务监督在内的村民自治制度的推行，始终是村落场域诸种力量博弈的过程。

　　在村民自治运作过程中，地方政府(主要是乡镇政府)、村干部、村民群众是博弈中的主要局中人。其中，村干部处于地方政府和村民群众之间成为“夹心”力量。村干部在治村过程中，一方面受到来自地方政府和村民群众的双重挤压;另一方面又可以巧妙地利用地方政府和村民群众两个方面的资源和力量作为讨价还价的资本，实现私利最大化。从一定意义上说，这是一种谋利型管理。地方政府在代表国家治理农村的过程中，也有可能与村干部结成“联盟”，以谋取某些特殊的利益。过去，学者们较多地注意到了村干部与地方政府合谋侵害村民群众利益的情况，指责村干部实施“赢利型经纪”、地方政府出于私利消极对待和阻挠村民自治在农村的推行，等等。然而，在H镇的村级财务监督改革中，地方政府主动推动民主监督，努力对村干部的谋利型管理和违规型管理实施有效监督和制约。如此，地方政府由村民自治的阻挠者变成为主动推动者，实现了角色的根本性转换。

　　在调查中，我们发现H镇的村级财务监督改革的实际运作与制度文本之间存在着较大偏差。改革设想并没有完全落到实处，以至村民群众产生了各种不满情绪。村民群众较普遍地反映，村级财务监督制度改革的设想是好的，问题是未能充分落实。按有的村民的话说:“财务监督本身是放手让村民参与，但实际未能真正让村民参与监督。”据我们对调查所获资料进行分析，改革的实际运作之所以偏离制度设计，主要原因是:(1)村干部的消极应付或有意抵触。一些村干部对这一改革心存顾虑，觉得它会束缚自己的手脚，使自己的权力受到约束和限制。所以，一些村干部有抵触情绪。村民们说:“村干部不重视、不肯放手，所以监督非常困难。”(2)民主理财小组成员存在畏难情绪。民主理财小组组织似乎被赋予了监督村干部财务管理行为的权力，但其成员在行使监督权力，履行监督职责时缺乏相应的保障机制。他们认为大家都在一个村庄生活，天天要见面，多一事不如少一事，所以不愿意当“出头鸟”，不愿或害怕得罪村干部，不敢大胆地开展监督活动。(3)政府的推动不力。H镇的村级财务监督改革本身是地方政府主动推动的产物，但在改革工作推开后，因各种原因未能始终如一地实施同步追踪和持续推动。

　　在现今中国农村村庄内部的权力结构和权力运作中，相对于村干部而言，村民群众尽管占人口的多数，但在博弈中处于显然的弱势地位。惟其如此，没有政府的有力支持，民主监督活动在遭遇村干部抵制时只能望而却步。鉴于此，我们建议政府部门应加大对改革的支持和推动力度，为村民群众监督村干部行为做后盾和支撑。要建立监督者的安全保障和经济补偿机制，消除村民参与村级财务监督的后顾之忧。要做好村干部的思想工作，让村干部充分认识到实施村级财务监督改革的重要性及其对于提高干部威信、增强财务管理的民意基础等的意义，从而使他们积极主动地接受监督，与村民一起搞好村庄的财务工作。

　　参考文献:

　　[1]卢福营.农民分化过程中的村治[M].海口:南方出版社，2000:180.

　　[2]梁开金，贺雪峰.村级组织制度安排与创新[M].北京:红旗出版社，1999:221-223.

　　[3]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社，1997:125.

　　作者：卢福营

来源：《学习与探索》