乡镇政府机构改革的目标

　　乡镇政府机构改革是从根本上减轻农民负担的重要举措。但受村民自治水平的限制等多种因素的影响，乡镇机构改革不可能一步到位，应根据不同时期的不同目标确定相应的实施方案。

　　乡镇政府机构改革的近期目标是乡镇合并、机构重组，理顺关系，重点是政府职能转变，在淡化部门利益的基础上推进政企分开、政事分开、政社分开，严格界定政府职能和应下放的职能，减少具体的审批权和资源分配的权力，彻底解除国有企业与政府的隶属关系。乡镇政府职能转变应遵循如下原则。

　　一是从全能政府转变为有限政府，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，成为乡镇经济的调控者、社会的有效管理者和公共服务的提供者。政府机构设置要实行"小政府、大社会，淡化政府部门利益，使行政权力和利益彻底脱钩。

　　二是转变政府的经济职能，使政府对经济的管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段，实行政企分开，撤销全部专业经济管理部门，真正还农户和企业经营自主权。具体做法是，把综合部门改组为宏观调控部门；撤销中间层次的管理机构，将其职能归口到政府组成部门；有些行政机构改制为经济实体，将其行政职能并入有关部门；按照权责一致的要求，调整改组职能交叉部门等等。

　　三是转变政府管理社会的职能，使政府对社会事务的管理趋于宏观，将政府的一部分职能转移给社会，增强社会的自我服务、自我管理能力，提高社会的自治水平。具体做法是，大力发展社会中介组织，由社会中介组织提供相应的社会服务；加强农业的产前、产中、产后服务；实行政事分开，让事业单位充分行使自己的管理职能，与此同时，政府要积极培育、发展规范社会中介组织，积极推行事业单位的改革和调整，使之能承担更多的政府转移的职能。

　　乡镇机构改革的实施方案

　　（1）划类定镇，合并机构

　　乡镇政府区域和类别的划分，应以人口数量、地域面积、经济发展水平为主要指标，同时综合考虑人口分布、地理概貌、城镇（集市）建设、交通通讯、村镇规划等因素，尽量达到经济的同类性或互补性、交通的便利性、历史的延续性、城镇基础设施资源配置的有效性和共享性的要求。

　　对规模较小、经济基础较薄弱的乡镇，应在条件成熟的情况下，按规定程序报批后予以撤并。一类乡镇是以发展第二、三产业为主要特征的镇，主要是县城和少数规模较大的镇，这些镇正逐步向小城市发展，基本上已属于城镇经济社会体系，可在5万人以上，二类乡镇是以第一、二产业为主，正向第二、三产业发展为主要特征的镇，这些镇逐步向中心镇的方向发展，可在4万人左右，海岛、山区等特殊地区可单独考虑划分为三类乡镇。

　　现有的乡镇基本上是在原来的人民公社基础建立起来的，规模较小，不利于区域社会经济的发展。因此，要从区域社会经济发展出发，因地制宜地撤并乡镇。按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置，解决新老机构设置重复和门类繁多等问题。1998年全国有45195个乡镇政府，2001年进行的镇级机构改革中，按照人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心的原则要求，乡镇政府精减合并到了39715个。按照上述三种乡镇分类，全国三类镇每个镇平均4万人，按照这个标准，还应继续再撤并1/3的现有镇，使总数维持在3万个左右。

　　对乡镇机关内部机构的设置，二类乡镇一般可将内设行政机构（党政办、经贸办、农业办、民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办）归并，成立3个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办。一类乡镇可在二类乡镇的基础上，视情况增加相应的机构。三类乡镇不设内部机构，视工作需要实行助理员分工制。

　　（2）以块为主，撤并合转

　　遵循"区域覆盖和就近服务原则，将上级业务部门派驻到乡镇为农业和农民提供服务的事业机构和人员，全部下放到乡镇管理，上级业务部门对其仅进行业务上的指导。通过放权于乡镇，真正建立起"以块为主的乡镇管理体制，进一步加强和完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能力，真正实现权、责、能的统一，将"乡政建成真正统一效能的农村社区政权组织。

　　对原来的事业站所，按照"政事、"政社、"政企分开的原则，通过"撤、并、合、转，进一步理顺关系，使乡镇事业单位从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；同时使服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来；使理应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，成为独立自主的市场经营主体。"撤即撤销粮管所、食品站、企管所等不适应市场经济的计划经济产物；"并指将计划生育指导站、土地所、规划所等单位并入到职能相似的政府工作机构内部；"合是合并文化站和广播站、经管站和统计站等职能相近的平行工作机构；"转，就是把具有创收职能的农口站等工作机构转为自收自支的事业单位、集团公司或经济实体。对公安、税务、工商等具有经济监督检查和行政执法职能的站所可打破乡镇界限，按照区域进行设置，职能由上级垂直管理。通过"撤、并、合、转，将原事业单位合并为5个事业机构：农业综合服务中心、财政所、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。

　　（3）定编竞员，分挂归退

　　机构要依法设置，编制要依法核定，人员要依法管理。定编要根据工作需要定岗，一个工作人员一年有效工作日约为230天，工作量满230天的设一岗配一员，不足230天的交叉兼职；实行人员竞争上岗、优化组合。教育部门要根据本地经济发展水平及教育现状，通过合并学校、竞争上岗等途径，减少教师编制。

　　配合定编竞员，采取多种方式进行分流。一是实行整体分流，将具有创收职能的部门改造为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体；二是实行转移性分流，将乡镇机关的食堂、文印、车辆等后勤服务工作划出来，实行机关后勤服务社会化；三是实行带职分流，到农村带职锻炼。从乡镇干部中选拔一批思想作风好、政策水平高、懂经营、会管理的干部到企业、村任职或挂职，既分流乡镇机关干部，也解决企业、村管理人才不足的问题，加强企业班子和农村基层组织建设；四是实行开拓发展性分流，鼓励以服务为主的事业站所分流人员，兴办服务经营实体，探索为农业服务的新路子；五是实行归队性分流，让来自企业、事业单位的借用人员回到原单位工作；六是实行内退性分流，对男性年满55周岁、女性年满50周岁、且工龄在30年以上的人员可办理提前退休手续并按同职级退休人员管理；七是实行政策性分流，坚决清理清退临时人员和超编超计划人员；八是鼓励乡镇机关干部离开机关领办、创办各类合作经济组织。采取乡镇干部之间合作，乡镇干部与镇村集体或农民群众合作的形式，大力发展各类农村合作经济组织，即大力分流乡镇机关干部，又促进农村生产要素的合理流动和优化组合，培植农村新的经济增长点；九是通过轮岗锻炼干部，待时机成熟再行分流。既解决乡镇机关人浮于事的问题，又锻炼了干部；十是出台优惠政策，鼓励乡镇干部停职、辞职承包企业或创办个体私营经济；十一是坚决清理清退乡镇行政、事业单位各类岗位上使用的临时工，包括各单位未经县以上认识部门批准自行聘用的人员；十二是对乡镇的中小学分流人员。对代课教师全部辞退，所缺人员由师范院校毕业生补充；十三是减少管理层次，对乡镇以下设置的管理区、工作片等逐步撤掉；十四是对人口少，经济基础比较薄弱，难以形成政治、经济、文化中心的小乡，条件成熟的，按规定程序予以撤并。

　　作者：蔡继明 杨万友

　　背景回顾

　　蔡继明，经济学博士，清华大学人文社会科学学院责任教授，博士生导师，兼任中国社会科学院和南开大学等10所科研院校教授，九届、十届全国政协委员；民进中央常委，民进中央经济委员会主任；民进北京市副主委。

　　在担任九届和十届全国政协委员期间，在与朱镕基总理的5次座谈会上前后4次发言，提交了37项提案和书面发言，接受各大报纸和新闻媒体60余次采访。

　　在今年的全国政协十届一次会议上，提出了"精简农村乡镇政府机构，从根本上减轻农民负担的提案，引起了多方面的关注：全国政协办公厅将该提案上报了国务院有关领导。蔡继明教授和他的硕士生杨万友通过进一步的调研，又撰写了《乡镇政府机构改革的目标和实施方案》，对上述提案所涉及的内容进行了更加详细深入的讨论。

来源：中国乡村发现