财政分权、制度供给与中国农村基层政治治理

　　摘要：已有文献在对财政分权对中国经济转型发挥作用进行详细研究的同时，对其政治和社会效应却关注不足。视农村基层自治为中国特色民主政治的重要组成部分，采用 2005 年中国综合社会调查数据（CGSS2005）和多层混合效应逻辑斯特模型（Mul t i l evel Mi xed-ef-f ect Logi s t i c Model），本文重点考察了地区间面向县级政府的财政分权对农村基层政治治理可能的影响。本文实证发现，财政分权有助于以显著为正的概率使中国农村基层政治治理迈向更高的水平。本文尝试把中国农村基层政治治理内生化于财政分权，为深化理解中国特色民主政治道路及进一步加强基层民主政治建设提供了一个新的理论和政策视角。

　　关键词：财政分权制度供给；基层政治治理

　　建立在新软预算约束理论基础上，以Roland、Weigainst及钱颖一等人为代表，第二代财政联邦主义理论为中国逾30年的经济转型成就提供了一套经典的解释框架。参照他们的逻辑，一系列文献对财政分权对硬化国有企业约束、促进地区竞争进而推动经济增长的作用进行了实证研究，丰富了财政分权的政策含义①。当然把财政分权与经济增长相联系，并不是第二代财政分权理论的首创。第一代财政分权理论认为，由于分权能够带来生产者效率与消费者效率的同步提高，对经济增长也有积极作用（Martinez-Vazquez and McNab,1997），但相对而言，经济增长尚不是第一代财政分权理论考察的重点。通过设定政府是仁善的，Tiebout（1956）的开创性研究认为，居民的自由流动和群分能够显示其偏好，并推动地方政府低成本地提供高质量公共品。由于强调了包括居民在内的多中心参与对公共品供给及政府责任体系的影响，第一代财政分权理论重点考察了分权对治理的影响②。尽管第二代财政分权理论尝试通过官员激励模式转变，来解释中国式分权影响经济增长的机制，但由于缺乏多中心的参与，并且侧重考察的还只是经济增长，所以尚不足以形成一套成熟的治理理论。但总体而言，与治理相联系仍是公共财政学研究的传统。

　　国外文献对财政制度安排与政治治理之间复杂的互动早已有过关注。比如有研究显示，不仅财政危机及其应对对西方代议制政府的形成有积极意义（霍夫曼、诺伯格，2008），进步时代的财政改革还对美国总统制的实质性确立发挥过重要作用（王绍光，2003）。与此相对应，国内的相关研究则显得不够充分，特别是在致力探讨中国转型成就背后经济学逻辑的同时，一些研究表达了对“缺乏”政治发展的经济奇迹是否能够维持的疑虑。理论上，这一担忧至少忽视了已对经济转型产生重大作用的财政分权对政治发展的可能贡献。财政分权对地方政府及官员行为模式的重塑，比如它推动地方政府加速私有化、致力于基础设施建设和招商引资，都显示它对经济转型与政治发展的作用是并存的。然而也应当承认，这些研究尚是宏观的，且严格来说其研究对象可能也不符合西方经典治理理论的要求。

　　基于这一考虑，从经典的治理理论出发，本文考察了财政分权这一在中国经济转型过程中曾发挥重要作用的制度安排，对中国农村基层政治治理的作用。农村范围的选取一方面考虑到了国内外学术界对中国农村基层政治治理普遍较高的期待，另一面也考虑到了它法定的自治属性，由于吸纳了政府、居民等多方面主体的参与，因而符合治理理论的基本要求。由于已有较多文献考察了财政分权对公共品供给等经济治理的影响，本文重点考察它对政治治理的影响。农村基层自治制度作为中国特色民主政治的重要组成部分，自萌芽30余年来，特别是获得1982年《宪法》确认以来，已得到包括《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》及《中华人民共和国村民委员会组织法》等一系列法律、法规的规范和推广，在全国范围内体现出了自上而下强制性制度变迁的特征，本文因而从制度供给的视角考察财政分权对中国农村基层政治治理的影响。采用2005年中国综合社会调查数据（CGSS2005）和多层混合效应逻辑斯特模型（Multilevel Mixed-ef-fect Logistic Model），本文实证发现，无论是收入分权还是支出分权，都有助于提升中国农村基层政治治理水平进步的发生概率。

　　本文的研究可能对现有文献有以下贡献。一方面，本文的研究表明，财政分权不仅能够通过对地方政府及其官员行为模式的塑造来推动经济增长，还能为地方政府切实推进基层民主制度供给提供激励，有助于社会政治参与的扩大及农村基层政治治理水平的提高，推动了经济转型与政治发展的有机统一。另一方面，本文的尝试还把中国农村基层政治治理内生化于财政分权，为深化理解和继续加强基层民主政治建设提供了一个新的政策视角。农村家庭联产承包责任制的推行已对中国经济转型发挥了重要作用（徐勇，2010；王永钦、李明，2008）；党的十七大又明确指出继续推进基层民主自治是当前中国特色民主政治建设的重点之一，表明农村、农民还将为中国特色民主政治道路做出进一步的贡献。尽管如此，在已有观察发现中央政府对农村基层民主制度意愿供给水平与地方实际供给不符的背景下，也少有研究给出可操作的政策建议。本文的研究表明，相对于其他一些因素的影响，面向县级政府层面的财政分权是推动农村基层治理水平提高更为关键的一个步骤，为加强基层民主政治建设提供了一个新的视角。

　　一、制度供给与中国特色民主政治道路

　　（一）中国特色民主政治的内涵及发展历程

　　经过长时间的探索，在党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来这一基本原则指导下，中国走出了一条以人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度和党内民主为基本内涵的中国特色民主政治道路。

　　党在新中国成立前不同阶段的最高和最低纲领分别对建国后可能走的民主政治道路提出了探索性的设想。 1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》在初步确立民主集中制的人民代表大会制度为新中国成立后国家根本政治制度的同时，还将民族区域自治制度确定为一项基本国策和政治制度；同时，政治协商会议本身则被视为共产党领导的多党合作与政治协商制度的主要形式。改革开放后，随着农村家庭联产承包责任制以及城市改革的推行，在基层社会自发探索的基础上，1982年《宪法》明确了村委会、居委会的基层社会群众性自治组织的性质。在此基础上，1987年11月通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》对村委会选举的各项工作做了进一步的部署，1998年颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》对试行法案实施10年来的经验进行了总结和肯定。中共第十七次全国人民代表大会最终把坚持和完善基层群众自治制度确认为中国特色民主政治的重要组成部分之一。而在中共第十六次全国代表大会上，党内民主已被明确为党的生命。

　　（二）制度供给与中国农村基层政治治理

　　中国农村村委会选举是中国特色民主政治的重要组成部分，它应家庭联产承包责任制的推行和人民公社的解体首先在农村自发产生③。不过自它诞生，就被决策层所关注、总结和大力推广，展示出制度供给的特征。

　　制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和

　　表1 中国近年分地区村民委员会选举时间及届次安排

　　行为的道德规范。制度变迁存在需求引致型和供给主导型两种模式。需求引致型制度变迁是理性行为人由于在给定制度条件下无法获得预期利益而产生的制度变迁需求引发的。供给主导型制度变迁则是指在现有宪法秩序和行为道德规范下，组织和推进改革的权力中心通过做出新的、具体的制度安排而推动的制度变迁。由于中国经济体制改革是在党的领导下有步骤有秩序地进行的，属于自上而下的强制性制度变迁的范畴，所以供给主导型制度变迁对改革进程有更大的解释力（杨瑞龙，1993）。对于供给主导型制度变迁而言，它往往有赖推动改革权力中心的下级政府来实施，一旦权力中心自上而下的制度安排与其利益不兼容，总会尝试抵制或变相执行，造成权力中心推动制度变迁的意愿只能停留在文本上，制度的意愿供给水平与实际供给水平不符。

　　中国农村基层民主进程体现出供给主导型制度变迁的特征。比如有文献揭示，一些历史人物在推动基层民主政治建设有关法规的酝酿和实施过程中发挥过重要作用。此外，有关部门也为推动和规范农村基层自治做出了长期的努力。村民委员会选举有重要意义，对此彭真曾指出，“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛 的 民 主 实践”④。根据这一思路，民政部及其他有关部门先后 通 过 座 谈 会、部门规章等多种形式大力推进和规范村委会选举进程，在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和《中华 人民共和国村民委员会组织法》颁布之后，各省、自治区、直辖市还相继以地方法规的形式为推动和规范村委会选举做出了不懈努力。与此同时，有关部门还尝试尽可能在全国范围内实现统一时间段的村委会换届选举，以便加强管理。在各方面推动下，截至2005~2007选举年，全国绝大部分地区都进行了至少两次以上的村委会选举，村民平均参选率高达90.97%（詹成付，2008）。表1报告了临近本文样本期间中国部分地区村委会选举时间及届次情况，显示地区间存在一定差异。

　　村委会选举作为中国特色民主政治的重要组成部分，尽管得到了中央政府的大力推动，但长期以来在基层的总体执行情况仍存在很多问题，特别是《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》宣示的村委会作为非政府组成部分的群众性自治组织的性质，并未得到切实体现，地方政府大都对村委会选举施加了不同形式的管制，显示中央政府对基层民主制度意愿供给水平与地方实际供给水平之间的差异。

　　二、财政分权与中国的政治治理：文献回顾与理论假设

　　（一）文献回顾

　　治理是由共同目标支持，有赖多数同意和参与才能生效的规则体系，是各种个人或公共机构管理其共同事务的诸多方式的总和（Rosenau，1992）。现代治理鼓励多中心的参与，提倡政府、国际组织、社会团体和居民等多主体参与公共行为（Ostrom,2010）。其最终目标是达成善治，本质上是国家权力向社会的回归（俞可平，2010）。

　　政治哲学史研究表明，治理概念很早以前就已经被提出。在17至18世纪关于王权和议会权力平衡的讨论中，治理作为规范王权运行的基本原则，曾是重要内容之一，并从中诞生了早期的民众权利和市民社会理念⑤。由于包括英国在内的王权和议会权力平衡的讨论往往围绕财政议题进行，因而有学者针对西欧近代代议制政府的出现指出（霍夫曼、诺伯格,2008）：“从中世纪到法国大革命的爆发，西方国家卷入了一个几近永久战争的漩涡……，统治者由于几近掏空口袋，不得不通过分享政治权力来换取更高的税收。在有些情况下，最终的结果是‘代议制’政府。 ”

　　在美国，尽管在进步时代的预算改革前美国名义上为总统制，但由于行政当局缺乏对财政预算的掌握，地方和联邦政府实际上由议会主导，以至于时任总统威尔逊称之为“国会政府”。只有当预算改革把权力转移到行政部门后，总统制才得以有实质性的确立（王绍光，2003）。由于预算改革还切断了资本家及政党党魁操纵市政的途径，美国政党政治也才得以健康发展（叶娟丽，2009）。

　　除此之外，所得税与利润税的引入，还被认为也与民主政治的发展以及选举权向更多人口的扩张相关。尽管欧洲和北美民主政治发展速度差异很大，但随着选举权的扩张和劳工运动的诞生，要求通过引入、所得税和利润税等一些税制创新，来进行更多的再分配、满足日益增长的财政需求的呼声却是一致的。在英国，自由党为满足1909年度财政预算，引入了税率为14%的累进所得税，引发了一场宪政危机；在美国，一个执政联盟通过了宪法第16修正案，允许征收联邦所得税（B.盖伊·彼得斯，2008）。总之，由于惧怕革命威胁，近代众多国家都不得不进行税制创新，尝试通过转移支付来缓解暴力夺权，引发了财政支出规模的膨胀⑥。

　　检诸文献，相当多的研究表明治理是与财政制度安排相关的。正因如此，经济学科才与政治学等学科相仿，对财政制度与治理之间的复杂互动关系有过细致的研究⑦。以Tiebout为代表的第一代财政联邦主义理论认为，一方面地方较中央政府在资源配置上有更充分的信息优势，能够更好地提供地方性公共品；另一方面，在主要由地方政府来提供公共品的情况下，只要居民迁徙自由，它就可以通过用脚投票的机制来显示其对公共品的特定偏好并对地方政府进行问责，推动地方政府在财政支出上尽可能满足其偏好。两者共同作用，还有助推动经济增长⑧。第一代财政联邦主义文献通过对财政分权对政府行为及居民政治参与的考察，比较早（也较为集中）地讨论了财政分权对治理的积极意义。

　　以一些发展中国家为考察对象，通过把财政分权、政治激励以及经济增长相联系，第二代财政联邦主义更集中地讨论了财政分权对经济增长的影响。比如，以中国近30年的转型为考察对象，有学者根据已有文献把财政分权对中国经济转型的贡献概括为以下几点：（1）促进和维护了不可逆转的市场机制的发展，形成了所谓的维持市场化的财政联邦主义（Market-Preserving Federalism）；（2）促进了乡镇企业的发展；（3）促进了城市化和基础设施的建设；（4）导致了改革实践的发生和模仿；（5）推动了外商直接投资的流入（张军，2007）。这些影响的一个自洽的结果，就是推动了中国经济的较快增长和成功转型。

　　当然，第二代财政联邦主义文献也涉及了对政治治理的考察，比如标尺竞争（Yardstick Competi-tion）就是在众多确保财政分权对地方政治治理发挥积极作用机制中，经常被提及的一个。具体来说，经典文献中的财政分权保证了地方政府的向下负责，使得居民尽管缺乏对自身所承担税负及政府行政成本的充分信息，也可以参考其他地方政府的行为来评价当地政府绩效，由于知道居民会以其他地方为标尺，当地官员就不得不学习和进行制度创新，最终在地方政府间形成标准的标尺竞争。但是，由于中国经济转型很大程度上是由地方政府推动的，并且还始终保持着一个垂直向上负责的政治结构，所以在地方政府之间形成的是一种有别传统文献的，基于上级政府评价而实施的“自上而下”的标尺竞争（张晏，2005）。

　　特别值得注意的是，上述文献在考察财政分权对公共品供给,经济增长等效应的同时，还关注到了它的一些政治治理效应。这里，政治治理是与经济治理相对应的一个概念，两者共同构成治理的基本内涵。通过把财政分权文献与治理相联系，图1对财政分权的分析框架进行了一个梳理。根据这一框架可以看到，与对财政分权对地方政府及其官员行为模式影响的研究相比，目前文献对财政分权对政治问责、政治参与等其他政治治理项目影响的研究尚不充分。新中国成立至今，中国已走出了一条以

　　图1 财政分权效应的研究框架

　　人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主和党内民主为主要内容的中国特色民主政治道路。尽管分权式改革可能与这一道路之间存在某种联系，比如2001年修订通过的《中华人民共和国民族区域自治法》就决定民族地区拥有财政经济自决权，表明两者存在互动，但仍鲜有文献尝试考察财政分权对中国特色民主政治建设可能存在的贡献。

　　与考察财政制度安排对政治治理效应相比，反过来考察基层民主对财政收支效应的文献是广泛存在的。比如有观察发现，温岭民主恳谈在优化财政支出结构的同时，还增加了总量财政支出（李凡，2009）。此外，基于1987~2000年中国8省份48个村的微观面板数据，刘荣（2008）发现，基层选举能在减少行政管理费用的同时有效地增加公共支出。进一步的研究还证实，基层选举对村庄上缴乡镇财政份额及村庄收入差距都有一定的抑制作用（沈艳、姚洋，2006；王淑娜、姚洋，2007）。跨国研究中，一些学者采用面板数据对一些国家和地区所实施选民首倡权（Initiative）效应的研究发现，在那些法律准许选民提出财政收支议案，然后再经民主投票决定是否执行的地方，财政支出规模相对较小，并且居民提案的联署门槛越低，支出规模也就越小（Matasusaka,1995;Knight,2000）。

　　但这种给定国家或地区间不同的政治制度安排，然后考察它的财政效应的分析路径，可能仅在部分政治制度相对完善的国家才是逻辑自洽的。原因在于，在经历过数百年的政治发展后，这些国家的政治制度供给相对来说已比较充分；同时即便是一项具体的制度安排，由于也有赖选民的支持，所以变化也相对缓慢，具有相对严格的外生性。而很多发展中国家或者转型经济国家的制度都相对不完善，很多都内生于国家建设（State-building）过程，并自上而下供给的。基于此，一些研究开始以一些发展中国家和转型经济国家为对象，反过来考察财政制度安排对政治治理的影响。比如Huther等（1999）研究发现财政分权既带来了公民积极的政治参与，也推动了政府质量的提高；Manor（1999）和Faguet（2004）则为分权有助提高政府对居民需求回应性提供了证据；Fisman等（2000）还发现财政分权有助缓解腐败。作为最大的发展中国家，中国农村基层民主制度作为中国特色民主政治的重要组成部分，根据前文的分析也有同其他发展中国家一样的特征。这样，考察作为国家建设重要组成部分的财政制度安排对农村基层政治治理的影响，也更契合当前中国政治发展的逻辑。

　　（二）财政分权与中国农村基层政治治理

　　前文分析表明，中央政府对基层民主制度的意愿供给水平与地方实际供给水平之间存在差异，已有研究沿两条路径对此展开了细致分析。

　　分税制及宏观经济结构变化被认为是农村基层民主制度供给不足的一个重要原因。1994的分税制改革的动机之一，是试图扭转财政收入占比逐步下降的趋势。分税制改革后，中国财政收入的“两个比重”发生了转折性变化。财政收入占GDP比重由1995年的10.7%提高到2003年的18.6%；中央财政本级收入占全部财政收入的比重由1993年的22%提高到2000年的52.2% ，2003年进一步提高到54.6%（陈锡文等，2005）。根据分税制安排，中央税和地方税分离，除此之外，一些稳定收入税种（比如增值税）也向上移，使得地方特别是县级财政收入越来越依赖县属国有企业、乡镇集体企业以及地区商业（周飞舟，2009）。随着改革的不断推进，一方面国有企业及乡镇集体企业的经营情况逐步恶化，另一方面对地区流动性商业征税的成本又相对较高，导致县级财政收入情况明显恶化。分税制改革在向上集中财政收入的同时，不仅未把地方政府支出责任上移，反而还经常通过自上而下的行政责任的方式予以加强，造成财政收支存在巨大缺口。地方政府为维持必要的支出，不得不寻求预算外和制度外渠道来满足支出需要，由于土地要素不易流动，强化对农村社会的汲取相对来说是一个低成本的方式。

　　农村社会因税费负担而引发的紧张局势引起了学界及决策层的高度关注，农村基层自治作为一项试行的制度安排，被赋予了缓解农村社会秩序紊乱的重任。然而，这一安排由于赋予了村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权力，对基层政府的汲取能力构成了挑战，因而基层政府总试图对村民自治施以限制（徐增阳，2001；项继权，2002）。由于《村民委员会组织法》以及省、直辖市和自治区颁布的地方性法规也仅对村委会的选举程序做了一般性的规定，且还有赖基层政府来实施，所以基层政府往往可以通过曲解法规、控制提名过程等方式对基层自治予以控制，造成了农村基层民主制度供给事实上的不足。

　　这一解说遇到的争辩之一，是有研究发现转移支付很大程度上已弥补分税制改革造成的地方收入份额下降的影响（周飞舟，2006）。此外，考虑到分税制后中央政府强大的财政能力，及其在政治结构垂直向上负责背景下对地方官员的惩处能力，一些学者认为，分税制本身并不构成农村基层民主制度供给不足的原因。更主要地，是在信息不对称背景下中央政府的包括粮棉征购、计划生育等一些管制目标必须有赖基层政府实施，鉴于选举可能会弱化管制效果，于是就默认基层政府对选举的限制，造成了法律意义上的预算软约束（陶然等，2003；章奇等，2004）。与第一种思路即把农村基层民主制度供给不足归因于分税制改革后地方政府的扭曲行为不同，后一种思路则把它归因于中央政府在不同政策目标之间的权衡。

　　分税制思路与法律软预算思路对中国基层民主政治制度实际供给水平的分析为我们考察财政制度对基层政治治理关系提供了一个极好的视角。因为由这两种分析思路出发可推知，一旦中央政府对基层社会的管制目标放松，同时又赋予地方较多的收支权限，在中央政府基层民主政治制度意愿供给已充分的前提下，地方政府应无持续激励妨碍选举法在农村的实施，以自治为核心内容的农村基层民主政治应可以步入正常发展轨道。据此，我们可以把本文的待检验假说表述为：财政分权对中国农村基层政治治理水平的提升有积极影响。

来源：《管理世界》