——以黔西南X乡扶贫修路为例

　　从扶贫开发政策的实施看：越是贫穷落后的地区越需要扶贫开发项目的投入，基层政府在扶贫开发政策的实施下越应该争取更多的扶贫项目，农民更应该欢迎扶贫项目。但笔者对黔西南X乡（以下简称X乡）调查时发现乡政府并不欢迎扶贫项目，也不主动争取扶贫项目；农民对扶贫项目实施的态度也并不热情。针对这一反常理现象，笔者进行了深入的田野调查，发现了基层政府在扶贫工作的困境与基层干部的难处，并尝试做一点解释。

　　扶贫项目落实中的难处

　　（一） 扶贫项目的经费容易超出预算

　　按照扶贫项目资金筹集与使用的管理原则，不少扶贫项目的资金筹集是需要在地方财政的配套下进行的，在资金使用上明确规定从严、从紧的管理办法。由于扶贫开发工作是针对贫困县，即使县财政能够配套一部分资金，也只能够按照最低的金额进行配套。也就是说扶贫项目资金的筹集来之不易，资金的使用上并不宽裕，但落实扶贫项目的质量上还必须合格。贵州省委、省政府这样做的目的就是为了不浪费扶贫资金，防止基层干部不正之风或奢侈浪费的行为。笔者在X乡调查时发现，扶贫项目的资金大多数是在保额配套情况下进行的，但扶贫项目的落实还是难以在预算资金内完成，基本上每个扶贫项目的落实都会超出预算。这就为X乡政府带来了一个难题，若将落实扶贫项目超支的钱让乡政府承担的话，乡政府的承受是很有限的。若将超支的扶贫项目降低质量处理，乡政府又面临着上级部门验收时不合格，基层政府陷入了两难境地，其原因如下。

　　首先，不少扶贫项目往往没有将对农民的赔偿费纳入预算。从X乡近几年的扶贫项目实施上看，上级政府部门一般不会把对农民的赔偿费纳入扶贫项目的预算。在未取消农业税前，同样会遇到这类问题，但基层政府可以作出减免农业税来补偿农民的损失，农业税被取消后，扶贫项目的经费预算中没有考虑这个问题（当然，在修建村庄公共品所占用农民的土地时，并不是每个农民都要求赔偿。但笔者在调查的过程中发现不需要赔偿的基本上是村干部与村庄中的弱势群体）。因此，这就造成了扶贫项目在落实的过程中超支。如：在 X乡B村修建一条村级公路时，占用了农民的部分土地与砍掉了几棵树木，农民们要求乡政府赔偿。但这个扶贫项目预算中没有这笔费用，怎么办呢？不继续修路肯定不行，继续修路要赔偿，不赔偿的话村民要上访，甚至闹事。因此，X乡政府决定从当年的办公经费中节省开支来补偿农民，才将公路顺利修好。

　　其次，落实扶贫项目过程中的接待费用高出预算。扶贫项目的使用有明确规定，其中包含扶贫队的差旅费及生活费，但这个数目对于落实扶贫项目来说是比较低的，一般情况下都会超出预算。笔者在X乡调查时发现，乡政府支出的比例中，接待费约占乡政府支出的三分之一，而这笔费用支出基本是用在扶贫接待上。如：省直扶贫队落实一个扶贫项目的金额为10万元，配给扶贫工作队的差旅金费一般是几千元不等（不含在10万元以内），这个数目对于省直扶贫对来说，在节约的情况下勉强够用，不会为乡政府带来超支压力。问题在于开始落实这个扶贫项目后，为确保这个项目更好的落实，州、县领导会常常去现场指导工作。但州、县领导在X乡所花销的接待费并未明确，而这笔接待费事实上又是由X乡政府承担，那么这个项目的接待成本就隐形地增加了，也就是说省直扶贫队要落实10万元的项目，在实施的过程中，州、县领导去现场指导时的接待成本还得由X乡政府来承担。因此，造成了扶贫项目在落实的过程中超支。

　　（二）农民对扶贫项目的落实不热情

　　从近几年的扶贫工作来看，X乡的扶贫项目基本上是以修建村级公路为主要开发措施，在落实项目的过程 中，农民们表现出的态度并不热情。随着农村大量青壮年劳动力外出打工，村庄中基本上是老人、妇女与小孩（在X乡妇女与小孩子一般不参与村中的决策），参与决策的老人大多数是很保守的。如：X乡B村老人李某说：“我几十年都活过来了，不修一条公路照样活下去，而且日子过得风平浪静，一旦修公路就难说了”。为什么会出现这种情况呢？

　　首先，取消农业税后，土地增值了。农民们知道公共设施对于村庄来说的确是很重要的，当在修建公路或学校需要占用自己土地时谁也不愿意牺牲。这里面有一个潜在的算计逻辑：修路就意味着很多人的耕地被占用，假如自己的土地被占用，不赔偿的话，自己在村庄中显得十分吃亏，因为是为了村庄利益而自己付出。假如赔偿，那么赔偿的数额是很少的。因此，谁也不愿意主动拿自己的土地去为修公路而冒险，由此表现出对扶贫项目的落实并不热情。也就顺应了B村李某的逻辑，即几十年都活过来了，不修一条公路照样活下去。

　　其次，扶贫项目落实后，后期投入能否跟进？大多数人是持怀疑态度的。如X乡H村2006年修建一条村级公路，使用不到一年半的时间就被洪水将路面冲毁，怎么办呢？村民们没钱去维修，扶贫开发项目不会重复投入，其结果是修建一条村级公路，只用一年半的时间就不能够使用了。

　　（三）政府落实扶贫项目的工作量越大

　　取消农业税后，财政实现转移支付，大部分农村地区实行了“乡财县管”，乡镇政府的财政权被县政府收回；与此同时，一些重要部门如实行了垂直管理。在这种情况下，乡镇政府对垂直管理机构的控制权实际上被削弱了，乡镇政府部门之间的协调也存在着一些问题，大多数政府机构只对上级部门（直属部门）负责，对乡政府领导干部采取阳奉阴违的态度。X乡党委副书记罗某说：“我们乡落实的扶贫项目基本上是乡党委、政府的几个领导与乡党政办公室的工作人员，共十余人。在这十余人中，一旦扶贫项目开始实施，人员的安排就很紧张了。乡政府看起来部门多、人员多，但做事情（指落实扶贫项目）的人少，造成扶贫项目的落实非常困难”。在X乡近几年的扶贫开发项目实施中，基本上是省直扶贫队抓项目（省扶贫队是由一名副厅级干部带队所组成的扶贫工作队），州扶贫办领导，县扶贫办指导，乡党委、政府落实。在这个过程中，扶贫项目的具体实施必须是乡政府来完成。如：组织修建乡村公路、修建乡村小学及村民的饮水工程，等等。因此，每落实一个扶贫项目都要面对省、州、县三级指导，所花费的时间与精力也非常多，一旦扶贫项目落实不好的话，乡干部将承受非常大的压力。从几年来的扶贫开发情况看，X乡重点是以村级基础设施的建设为主体。越是基础设施状况差的村，扶贫项目越多，越需要工作人员来落实。罗某说：“如果一年落实50万元的项目的话，乡政府至少需要抽调6个人来专门负责，否则也难完成，如果乡政府抽不出人员来负责，怎么办？”

　　落实扶贫项目往往是费力不讨好的差事

　　（一）不仅要落实好项目，而且要接待好上级领导

　　在扶贫开发过程中，对于乡镇干部来说，他们扮演着极为重要的角色，他们既是扶贫开发项目的落实者，又是上级扶贫工作队的接待者。这就要求他们既要落实好项目，又要接待好领导。如果某一方面没有做好，他们将变成费力不讨好的角色。罗某说：“省直扶贫队到我们乡来时，那是副厅级干部带领的工作队，不但我们要全程陪同，大多数情况下县领导也要陪同，虽然干部的级别越高越理解基层干部、越是不会给我们添麻烦，但是我们作为基层政府的工作人员，我们有责任好好地接待。如：前几天省里面某领导要来查看扶贫项目落实的情况，接到通知后，先是县扶贫办来检查工作，然后是州扶贫办再来检查工作，最后才是省领导再来查看落实的情况，在这个过程中，我们必须认真地向各级领导汇报工作，并陪同他们到村里面现场视察”。扶贫项目的落实过程中繁琐的检查与接待让基层干部喘不过气来，对于乡政府干部来说，扶贫项目多就意味着工作量多，加上接待工作，使他们感到更难以应付。因此，在他们看来越是扶贫项目少，越是好集中人力与物力，越是好操作，也越好落实。

　　（二）不仅要落实好项目，而且要处理好与农民的关系

　　扶贫项目的落实，完全由乡镇干部完成。由乡镇干部来操作完成倒不是什么问题，问题是在这个过程中出现的一系列情况就是问题了。每个项目的资金是通过预算后才下拨的，不会出现资金宽裕的情况，基本上正好够落实项目。在农业税取消后，土地增值，官民之间的关联度减弱，为基层干部在组织发动群众时带来了不少难处。如：修公路被占用农民的土地或砍伐树木时，农民要求赔偿。作为基层政府，不仅要赔偿农民的土地与树木，而且要处理好与群众之间的和谐关系。因此，在修路、砍树时涉及赔偿问题上，上级政府一般是不会负责的（当然，上级政府也不知道农民需要赔偿的情况），其潜在的逻辑是：“这是基层政府应该做的工作，应该处理好的事情”。也就是说，一旦在扶贫开发过程中出现了不和谐的声音时，上级政府就会拿基层干部是问。在罗某看来，“扶贫项目本身是为农民做好事、做实事的民心工程，但在落实扶贫项目过程中往往是既得不到农民们的欢迎，也得不到上级政府的理解，导致基层干部费力不讨好的尴尬局面”。

　　乡镇政府的职能被削弱

　　取消农业税后官民之间的关联度降低，互动减弱。笔者深入调查了X乡后不仅发现这种现象的存在，并发现这种现象引伸出来一系列的问题，并直接影响了扶贫工作的推进。

　　农业税未取消前，农民种粮——交税；农业税取消后则变成为，农民种粮——免交税——国家种粮补贴。这种关系变化意味着乡镇干部不仅丧失了对农民的制约性，而且需要转变角色服务农民。因此，取消农业税后，虽然从某种意义上看是缓解了干群紧张关系（政府收农业税时常常会导致干群紧张的局面），但更重要的是一直以来维系着官民之间的相应关联纽带被切断了。这种变化逐步演变为的问题是：乡镇干部组织群众难，建设村庄公共产品难。

　　乡镇财政权被县政府收回后，乡镇政府的权力被削弱，为乡镇政府的行政运转带来了新的问题，表现在乡镇政府内的一些机构在财政收支上不受乡镇政府的约束，导致乡镇领导干部无法正常的调配或协调部门参与工作，如：X乡政府在扶贫开发中急需要调配人员来参与落实扶贫项目时，无法调配某些部门的人员。也就是说，乡党政领导干部的权利缩小了，但责任没有变。正如罗某所说的那样，乡党政干部的义务多、权利少。在这种格局下，乡镇干部在乡村治理过程的作用毫无疑问也被缩小，甚至表现出来乡政府在履行公共管理职能时效益低，运转不畅的局面。因此，出现扶贫项目在落实时，乡政府人员紧缺的情况就不足为奇了。

　　★原文刊载于《中国乡村发现》2012年第2辑(总第18辑) 略有修改

　　作者：陈讯　

　　陈讯：华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员、博士生，主要从事农村社会学与乡村治理研究。

来源：中国乡村发现