土地承包经营权流转的“不可能三角”：解释及出路

　　［摘要］新中国成立以来，中国农村土地制度和利用方式经历了土地改革、人民公社制和家庭联产承包责任制等阶段，当前正处于通过土地承包经营权流转来完善家庭联产承包责任制的新阶段。土地承包经营权流转的法律政策规定与实践运行状态之间存在着诸多偏差，这导源于中央政府、地方政府和农户等三大主体对土地具有六重功能，但“不可能三角”意味着土地承包经营权流转要同时实现多元主体的多重功能是困难，甚至是不可能的。未来应通过对土地附加功能的适度“剥离”、以及土地权利边界的逐步明晰来突显土地的经济功能，进而依靠土地承包经营权流转市场的完善和拓展来实现土地资源的更优配置。

　　［关键词］土地承包经营权流转；不可能三角；家庭联产承包责任制

　　土地是农业农村发展的核心要素，土地制度安排和利用方式是决定农业经营方式以及农村社会进步的基本要件。改革开放以来，中国以家庭联产承包责任制取代了人民公社制，推动了土地利用方式和农村经营方式的根本性变革，这一变革不仅极大地解放和发展了农业生产力，而且为整体的市场化改革和对外开放奠定了坚实基础。当前，中国农业农村发展正面临着新的体制环境以及新的历史使命，市场化改革的持续推进促使要素在城乡之间的流动不断增强，而农村劳动力流转也导致经济社会结构快速转化。这种格局必然要求农村要素组合方式进行完善和改进，尤其是，在坚持家庭联产承包责任制这一基本经营制度的基础上，应以土地承包经营权流转为纽带，对土地利用方式进行适应性变革。据此，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。

　　毋庸置疑，导源于土地制度安排在经济社会发展中的关键作用、以及新时期对土地制度安排完善的客观需求，土地承包经营权流转已经成为中国理论界探究的热点问题。已有文献对于人们理解土地承包经营权流转的发生背景、实践意义和推进状态具有重要价值，但仍需在两个层面进行修正和完善：其一，土地制度安排具有动态演化特征，理解土地承包经营权流转问题必须解析中国土地制度变迁史，这样才能在“路径依赖”的意义上说明土地流转的性质及其衍生问题；其二，土地承包经营权流转涉及流转双方对土地资源的再配置，但流转方式和流转绩效却与政府行为紧密相关，解析土地承包经营权流转必须引入中央政府以及地方政府的行为逻辑。基于此，本文试图回答：土地承包经营权流转既然是新时期土地制度安排的适应性调整，但为何在实践过程中呈现出纷繁复杂的“图景”？如何从这种“图景”中引申出可能的完善方案？

　　一、土地承包经营权流转：土地制度变迁史的考察

　　农村土地承包经营权流转是指在农户承包经营权不变的情况下，承包方将自己承包的部分或全部土地以一定条件转移给第三方经营，第三方向原承包方履行流转合同、原承包方向发包方履行承包合同的行为。发包方是指具有土地所有权的农村集体经济组织，承包方是指具有土地承包经营权的农户，而第三方则是流入土地承包经营权的农户或企业。显然，土地承包经营权流转派生于此前的土地制度安排和利用方式，且涉及不同主体针对土地资源的配置方式和利益结构变化。由于产权制度是界定不同主体行为边界和利益格局的关键，因此，土地产权制度就应成为解析土地承包经营权流转问题的切入点。产权是指“财产权利”（Propertyrights），即人们对财产的所有权、占有权、支配权和使用权。它是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系。它由权能和利益两部分构成：权能是产权主体对财产的权力或职能，回答的是“产权主体必须干什么、能干什么”；利益是产权对产权主体的效用或带来的好处，回答的是“产权主体必须和能够得到什么”（黄少安，2004）。这种对产权概念的界定意味着：其一，土地产权制度安排涉及所有权、占有权、支配权和使用权等维度，这些细分权利的组合方式将会形成不同的土地制度安排，同时也会形成不同的土地权能和利益分配格局；其二，政府即使不直接构成土地产权的交易主体，但它可以通过界定产权制度来间接影响土地的配置状态和利益分配方式，解析土地制度问题时必须对政府的行为逻辑有精确的理解。

　　新中国成立以来，中国农村土地制度安排大致经历了四个阶段的变化过程（见表1）：第一阶段是1949－1955年的土地改革时期。《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年）规定：国家要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，1950－1953年中国依照“耕者有其田”原则普遍实行了土地改革，3亿多农民无偿分得7亿亩土地和大批生产资料，土地产权制度随之转变为农民所有和农民使用，中国共产党人兑现了赋予农民土地所有权和使用权的“政治契约”（孙宪忠，2006）。第二阶段是1956－1977年的人民公社时期。经过1953－1956年互助组、初级社、高级社的农业合作化运动，农民个体经济快速转变为社会主义集体经济，土地制度随之转变为集体所有、集体经营，此阶段土地制度是与国民经济的“赶超”战略和“重工业优先发展战略”紧密相关的，为了在资本短缺条件下实现重工业快速发展，就必须依靠人民公社制、户籍制度和统购统销制度等促使农业剩余流向工业。在开始大规模工业化的二十多年里，中国通过工农业产品价格“剪刀差”从农业汲取的资金高达4600亿元（马晓河，2002）。第三阶段是1978－2002年的家庭联产承包责任制普遍实施时期。人民公社制具有监督难题和效率损失的弊端，这导致农业生产力和农民生活长期处在极低水平，1978年小岗村的“大包干”拉开了农村经济体制改革的序幕，此后的家庭联产承包责任制快速取代了人民公社制，土地产权制度也转向了集体所有、家庭承包、家庭使用。由于农户家庭承包和使用土地具有激励内生的特征，因此，家庭联产承包责任制就极其显著地提高了中国农业的生产力水平，经验研究显示：土地经营的家庭制相对于集体制全要素生产力要高出20％－30％（林毅夫，2000）。

　　表1　新中国成立以来中国农村土地制度安排和利用方式的演变轨迹（表略，详情见出处）

　　当前中国土地制度正处在家庭联产承包责任制的坚持和完善阶段，即以土地承包经营权流转为纽带，体现对家庭联产承包责任制的适应性调整。之所以将土地制度的第四阶段界分为2003年，有四个方面的原因：其一，经过持续的市场化改革和农村劳动力的非农化流转，2003年，中国第二、三产业就业人数占总就业人数的比重首次超过50％，在就业意义上中国已经从传统的农业大国转变为工业化国家，而农民对农村土地的就业依赖度呈现出持续减弱的态势。其二，2003年，农村税费改革试点全面铺开。2005年，全国人大常委会决定自2006年起全面取消农业税，农业税取消不仅意味着农民土地承包经营权价值提升，而且意味着地方政府和基层组织的行为会发生相应转变。其三，2001年底加入世贸组织（WTO）后，中国农业农村的市场范围进一步拓宽，农业经营“小生产—大市场”的不对称特征渐趋增强，而单个农户在生产资料市场和农产品市场中的议价劣势不断显露，土地适度规模经营成为增强农民市场能力的内在要求。其四，1997年，中国农村开始第二轮土地承包，且2003年《农村土地承包法》正式实施，第二轮土地承包赋予农民三十年土地承包经营权，而《农村土地承包法》又对土地承包经营权流转予以规范，这为新时期土地承包经营权流转提供了相对有利的政策环境。基于上述情形，尽管20世纪90年代中期以前土地承包经营权流转的发生率一直偏低（张红宇，2002），但进入21世纪以来，中国土地承包经营权流转正呈现快速发展、地区落差且政府主导的特征。根据《中国第二次全国农业普查资料汇编》的统计，2006年底，中国租入或租出耕地的农户占所有农户的比重为12．2％，其中上海、浙江、福建、重庆、四川、北京、黑龙江等地已超过20．0％，而天津、河北、山西、江苏、山东、河南、海南、西藏、山西、甘肃、青海等地占比低于10％；经验研究也表明，这种流转往往具有突出的政府驱动特征（张良悦、师博、刘东，2008）。

　　新中国成立以来，中国农村土地制度安排已经历了土地改革、人民公社制、家庭联产承包责任制等转变过程，当前正处在以土地承包经营权流转为纽结的家庭联产承包责任制坚持和完善阶段。从土地制度变迁史可以引申出如下判断：第一，土地制度安排和利用方式具有动态演化特征，不存在放之四海而皆准或永远有效的土地制度，任何土地制度均是特定历史时期特定发展战略的派生产物，而时空背景、发展战略和外部空间的转变必然会导致土地制度发生相应转变。第二，土地制度安排与政府的产权界定和行为方式紧密相关，政府可以通过发展战略选择、市场交易空间以及直接界定产权等方式影响土地制度，这在人民公社制的确立和运行中体现得尤为突出。第三，自人民公社制以来，中国土地制度在承包权、使用权等领域变动相对活跃，但土地的集体所有制始终未发生实质性变动，当前土地承包经营权流转依然是在土地集体所有的前提下试图实现土地价值的充分释放。第四，土地承包经营权流转是在不改变土地集体所有和家庭承包的基础上，将土地承包经营权由特定农户流转为其他农户或组织使用，它不是否定和动摇家庭联产承包责任制的制度内核，更不是回到人民公社制的土地集体所有和集体经营，将土地承包经营权流转简化为土地流转可能会导致实践中的操作偏差。

　　二、土地承包经营权流转的主要方式及其存在问题

　　农村土地承包经营权流转已经成为当前中国农业农村发展中的特征事实，而这一事实体现了对家庭联产承包责任制在新时期的适应性变革，且对人民公社制之后的土地所有特征具有“路径依赖”效应。从这种性质出发，可以引申出土地承包经营权流转的相应原则和主要方式。从法律政策文本的角度看，《农村土地承包法》（2003年）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）、《物权法》（2007年）、中共十七届三中全会公报（2008年）以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年）均对土地承包经营权流转作了规定。这些规定明确了土地承包经营权流转的原则（依法、自愿、有偿），规定了土地承包经营权流转的边界（不得改变土地所有权性质、不得改变土地的农业用途、不得损害农民利益、不得超过承包期剩余期限），罗列了土地承包经营权流转的可选方式。上述法律政策文本罗列的流转方式可以被概括为表2。

　　表2　当前中国土地承包经营权流转主要方式的概括性比较(表略，详情见出处)

　　依据表2并结合实际情况，可以对当前土地承包经营权流转形成如下认识：

　　第一，法律政策文本虽然对土地承包经营权流转方式采取了列举法，但这种方法很容易导致实践中流转方式选择的依据不足。原因是：在罗列了转包、出租、互换、转让和股份合作等方式之后，法律政策文本还强调了“其他方式流转”、“其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式”、“多种形式的适度规模经营”等，这显然是考虑到不同地区农村经济社会发展的差异特征，从而为各地区探索符合本地实际的流转方式提供了依据。然而，法律政策文本罗列的模糊性和不完全性则会导致另一后果：即在流转方式选择中应坚持“非禁即入”原则（不是明确禁止的方式均可选择），还是应坚持“非列即禁”原则（不是明确列出的均被禁止）？如果坚持前者则可能导致流转实际与流转原则之间出现背离，如果坚持后者则可能影响土地潜在价值的充分发挥，而各地区对此问题的不同理解可能会导致流转方式选择的混乱和失序。

　　第二，从法律政策文本明确罗列的流转方式来看，中央政府对土地承包经营权流转方式的考量显然遵循着渐进和审慎原则。在《农村土地承包法》（2003年）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）中，流转方式主要是指转包、出租、互换、转让；2008年的中共十七届三中全会公报却在上述四种基本方式之外添加了“股份合作”；而2011年公布的“十二五”规划纲要更是明确提出要“发展多种形式的适度规模经营”，这表明土地承包经营权流转方式的可选范围渐趋扩大。但同样值得强调的是：对于个别地区采取的敏感性流转方式———例如重庆的“股田制”（土地承包经营权作价入股并成立股份公司），2008年中央政府在评估其利弊得失之后予以制止（祝华军、楼江，2010）。在扩展土地流转方式的进程中，政府更加强调确权赋能和加强服务，这表明土地承包经营权流转是一个系统性事件，试图使流转达到预期效果就必须确保进程和后果的可控性。

　　第三，不同的土地承包经营权流转方式均有各自的适用条件和实施特征，不存在适合所有地区和发展阶段的流转方式。互换、转让、转包主要发生在特定的集体经济组织内部，虽然其交易成本较小，但流转边界约束较强，对土地潜在价值的释放较为有限；股份合作制有助于突破流转边界约束，但其对资本引入和经营能力要求较高，在入社农户之间解决资金、经营和市场等问题通常较为困难。因此，除了有些地区尝试在“非禁即入”原则下采取股田制等方式（甚至极少数地区经过土地承包经营权流转和农村建设用地使用权流转之后，导致土地性质从农业用地转化为商业用地）之外，大部分地区的土地承包经营权流转主要采用出租方式。流转双方选择出租作为主要方式，主要是考虑到未来土地制度安排、其他收益（就流出方而言）、经营收益（就流入方而言）存在着不确定性，而地方政府在规避政策风险的背景下也有动力推进出租这种流转方式。

　　第四，现有流转方式主要是基于流转双方的对接形态而分类的，但系统地考察土地承包经营权流转必须引入其他维度。（1）就实现载体来看，可根据流转双方是否直接交易将流转划分为两类：地方政府和基层组织介入的间接方式，以及流转双方直接流转的直接方式；（2）就计价方式来看，可根据流转补偿标准划分为两类：流转期内固定补偿标准，以及依照土地产出实物作价的浮动补偿标准；（3）就土地用途来看，可根据流转之后的使用方式划分为两类：粮食或农业用途、非粮食或非农业用途。当前中国土地承包经营权流转大多存在地方政府和基层组织的介入，农户之间的直接流转方式所占比例较小；实物作价的补偿标准可以动态体现土地价值的“影子价格”，因此多数地区的流转补偿标准采取了浮动计价方式；农业经营相对于第二、三产业经营存在着比较收益弱势，因此土地承包经营权流转存在着普遍的非农化和非粮化趋势。

　　第五，土地承包经营权流转方式试图形成对流转原则的耦合，但流转实践却对流转原则形成了重大挑战。土地承包经营权流转应体现依法自愿有偿原则，同时不得改变土地所有权性质、不得改变土地的农业用途、不得损害农民利益、不得超过承包期剩余期限。但现有法律政策对土地承包经营权的权利内涵和流转方式确定存在着模糊性，这弱化了“依法”准则在实践中的有效贯彻，地方政府和基层组织往往在流转中通常扮演着重要角色，有些地区地方政府的“强制”或“半强制”做法对“自愿”准则提出了挑战；土地在功能、权益、收益分配和补偿方式等方面存在着弹性，这会部分地损害土地承包经营权流转的“有偿”原则。更重要的是，土地承包经营权流转不得改变土地所有权性质，但集体所有面临的问题是谁是真正拥有且可执行土地所有权的“集体”？土地承包经营权流转普遍的非农化、非粮化趋势又如何能够确保不得改变土地的农业用途？土地承包经营权流转中的方式选择、补偿标准、政府行为是否会“损害”农民利益？流转合同和投资的稳定性又如何与不得超过承包剩余期限之间形成均衡？

　　三、土地承包经营权流转的“不可能三角”：主体—目标—能力的分析视角

　　当前中国农村的土地承包经营权流转已经迅速展开并取得了相应绩效，但此过程在流转方式选择，以及流转原则耦合等方面均存在着诸多问题。这些问题促使人们思考：如果土地承包经营权流转是新时期土地制度的完善方向，那么中国为何针对流转要确立特定的流转方式和原则？如果这些流转方式和原则无助于土地价值的释放，那么中国为何不变更或修正流转方式和原则？如前所述，土地承包经营权流转是新时期家庭联产承包责任制的适应性调整，其本质上是一个多元主体之间权能结构和利益结构发生转变的过程，因此，探究土地承包经营权流转中的衍生问题，就必须廓清中央政府、地方政府、基层组织、流入方、流出方之间的行为逻辑。此处的基层组织主要是指村支部和村委会，由于村两委（尤其是村委会）充当着政府代理人、集体产权代理人、社区管理者等多重角色（陈剑波，2006），且其在人事安排和经济资源获取中对地方政府有很强依赖，因此可将基层组织视为地方政府职能在村庄中的“派生”和“延展”。如果说流入方主要体现了流转的“需求”因素，那么流出方则体现了流转的“供给”因素，当前土地承包经营权市场的基本格局是需求大于供给（钱忠好，2003），因此，对作为流出方的农户进行深入分析就至关重要。基于此，中央政府、地方政府和农户构成了土地承包经营权流转的三大主体，这三大主体围绕土地资源的目标和能力是理解土地承包经营权流转格局的基点。

来源：学术月刊