内容摘要：第十一届全国人大三次会议对《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行了修改，取消了之前的“四分之一”条款，规定城乡按相同人口比例选举人大代表，但是这还远远不能代表选举权平等的实现。城乡分别选举人大代表的模式是否真正符合平等理念、是否符合社会主义政治文明和我国现实状况是存有疑问的。此外，在城乡分别选举的情况下，无论是选区划分和代表名额的计算与分配，还是选举流程的主持机构的职能安排，现行法律法规都没有作出明确、合理的设计，而程序上的缺失必然会减损选举权的平等价值。选举法需要更为精细化的制度设计。

　　一、 作为城乡二元体制之副产品的城乡二元选举体制

　　选举权是公民基本权利，宪法规定了公民普遍的、平等的选举权，该项权利不得因为“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”等方面的考量而被区别对待。农民与城市居民的这种区别，无论是作为职业上的区别，还是社会身份上的区别，都不是在选举制度上设定障碍与区隔的理由。

　　从我国的社会主义政权属性上来看，农民作为一个整体阶级，始终是人民民主专政当中的重要组成部分和依靠力量。对于农民造成的群体性的歧视显然是有悖于社会主义的政治原则的，也是不符合当今中国建设政治文明国家的目标的。

　　所谓城乡二元选举体制，就是指当下中国选举制度与人大制度的实践中，客观存在的农民代表与城市代表的区分，两者不但分开计算代表名额、分开投票和当选，在履职过程中也体现了不同的身份和代表性，造成一种制度化的、二元区隔的人大代表结构。

　　1.城乡相同人口比例的含义——文本的解读

　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》 在第四章第十六条集中规定了全国人大代表的名额分配办法，地方各级人大的代表名额分配办法在第三章有规定，但原则上没有太大区别，所以笔者在此处仅以全国人大代表的名额分配办法为例，在说明我国现行的这种二元代表体制。

　　根据《选举法》第十六条第二款，各省、自治区、直辖市所拥有的全国人大代表名额由三部分构成：1、根据人口数计算确定的名额；2、相同的地区基本名额数（具体是多少没有规定）；3、其他应选名额。我们姑且分别称之为基于人口的名额、基本名额和其他应选名额。与各省级行政区划的人口存在直接关联的代表名额是第一类，而所谓的城乡按相同比例选举代表也只是计算这一类代表名额的指导原则。

　　第十六条第一款则专门对于基于人口数的代表名额进行了说明，“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。” 本款第四分句是一个兜底性的规定，目的是为了矫正人口比例极度不协调所造成的名额分配的畸形结果。第二分局和第三分句则是两个平行的原则，即：首先，“根据各省、自治区、直辖市的人口数”就是指各个省级行政区划的名额是与各自的人口数相关联的，按照抽象的选举权平等原则和常识，应该是指人口多的省份将获得相对较多的代表名额，人口少的省份则分得较少的名额；其次，“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”，就是指必须保证农村地区的选民与城市地区的选民能够以相同的比例被代表，农民与城市居民在全国人大能够发出同等力度的声音。

　　但是问题也就出在这里。显而易见的是，“每一代表所代表的城乡人口数相同”本身很可能是个病句。我们按照最为通常的字面解释方法来解读该语句，可以得出至少两种含义，第一种即，每个人大代表所代表的选民中既有农民也有城市居民 ，对于所有这些代表来说，或许他们相互之间比较起来，各自所代表的选民总数可能不一样，但是在每个代表的选区内部，农民和城市居民各占一半，正所谓“所代表的城乡人口相同”。这是一个字面上符合逻辑的解释，但是在实际中当然是荒谬的。如果每个选区当中的农民与城市居民都是一半对一半，那么全国的农民人口显然就是50%，然而人口数量和人口结构是客观存在，不可能用一部法律来“要求”某种人口比例。在实际的选区划分中，这种解释也是不可行的，因为几乎无法做到在如此精确的划分每个选区从而保证所有选区当中的农民与城市居民的比例为1：1 。

　　城乡相同比例只可能是另外一种解释，而且必须放在中国特定的选举实际中来理解，那就是城乡二元选举体制。人大代表有两类，来自农村地区的代表和来自城市地区的代表 。要理解什么叫做相同比例，就必须回顾过去“不相同比例”的历史。本次选举法修改以前，城乡代表所代表的人口比例最高可以达到1：4，也就是说，假设某一城市代表所代表的城市居民的人口数是P，那么某一农民代表所代表的人口数就可以是P到4*P之间。也就是说，4*P个农民能够拥有一名人大代表，可是P个城市居民就可以同样拥有一名代表，显然农民选民的选票价值是打了折扣的，其投票力仅相当于一张城市选票的1/4，这就是所谓“1/4条款”的由来。修法之后，为了保证农民的选票与城市居民的选票有相同的价值，所以每个农民代表背后的农民选举数量就必须和每个城市代表背后的城市选举数量一样，这才是所谓的“城乡按相同比例”选举人大代表！这样的选举制度的推论就是，农民多的省份，其代表当中农民代表也就相应较多；假如中国目前还是一个农业大国（这里指人口当中农民居多）的话，那么自然人民代表大会当中就多半坐着农民代表，这才符合国家的实际情况和选举权平等原则。

　　2.选举实践中如何保证城乡相同人口比例——代表名额如何计算和分配

　　如上文所述，“城乡按相同人口比例选举人大代表”的实现方式必然是城乡分开选举人大代表，类似一种“隔离但平等 “的做法。为什么必须是隔离的？因为在一个混合了农民与城市居民的选区中当选的人大代表无法辨识其究竟是代表农民还是代表城市居民。在世界上的绝大多数国家，这并不成为一个问题，因为某一选区的代表或议员就是代表了本选区，仅此而已。但由于我国选举法规定，每一代表所代表的城乡人口数相同，所以实际上就必须分别选举农民代表和城市代表，这是唯一的逻辑结论。

　　具体的计算过程应该是，首先确定某级人大的代表总数，去掉选举法第十六条规定的基本名额和其他应选名额，就是基于人口的名额了。然后用本级行政区划的人口数除以该名额数，得到本地区选举人大代表的人口因子——即每一代表所代表的人口数，演示如下：

　　假设本地区总人口为N，基于人口分配的代表名额定位D，人口因子为U，那么

　　U=N/D

　　于是，在划分选区的时候，就应当按照人口因子U为基准。选举法规定每个选区产生1到3名代表，因此每个选区的人口应大致保持在U、2*U、3*U，这样在误差范围内，才能保证城乡选民所享有的投票权是平等的。由于采取了统一的人口因子的计算方法，因此无论是在哪一级人大，农民代表与城市代表的比例都是与本地的农民与城市居民的比例相符合的，反映了本地的人口结构 。

　　3. 城乡二元体制之大背景下的城乡二元选举体制

　　本次的选举法修改是本着保障农民的选举权、促进城乡政治平等的初衷的 ，但是二元选举体制存在本身并不是一种为了政治平等有意设计的结果，而是在一个更为广义的不平等背景中进行的有限的矫正，这个不平等的背景就是城乡二元体制。

　　新中国选举制度的历史其实比很多其他法律部门和法律制度都要悠久，早在1953年我国就制定了第一部选举法，但是也早早地开创了”不平等投票“的先例。该部选举法用两章详细规定了各级人大的代表名额，确定了农村与城市之间，汉族与少数民族之间每一代表代表不同的人口比例。这种”不平等投票“制度的设计有其特定的政治背景，与建国之初阶级构成和国家政权性质之间的客观矛盾密不可分。邓小平同志在1953年选举法草案的说明中指出，”这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表“，··· “随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度，过渡到更为平等和完全平等的选举” 。有学者认为，当时考虑的是国家的农业人口太多，还是一个农业国，加上当时强调的是工人阶级的领导，所以制定了这么一个比例 。

　　尽管我国特有的政权性质和对于国家道路的选择为城乡不同比例选举人大代表提供了一种政治理论上的解释，但是不可否认的是，农民的代表权的确从建国之初就被限制了。然而，更为关键的问题还不在于此，因为由于众所周知的原因，我国的政治生活经历了长时间的无序状况，1953年选举法也没有能够发挥规范政治活动、引领国家走向更为完备的选举制度的作用。实际上，农民选举权的被剥夺和被限制的最大制度原因是以户籍制度为代表的城乡二元体制。

　　与选举制度的建立同时进行的是户籍制度的建立。公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。1953年4月3日，为了解全国准确的人口数字和做好各级人民代表大会的选举工作，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，相应的在农村建立了简单的农村户口登记制度。1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，其主要目的是掌握全国人口及变动情况，为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。1956年2月，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，我国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式。1956年全国首次户口工作会议明确了户口管理的三大基本功能：证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防止反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。

　　与选举制度的命途多舛不同，户籍制度得到了系统性地坚持，可以说是改革开放以前计划经济体制的支柱性制度之一。户籍制度的成功，对于选举体制的影响就是，城乡彼此区隔的政治生态被强化，形成一种理所当然的模式。改革开放以后，我国制定了新的选举法，即1979年版的选举法。这部经过了历次修改但沿用至今的选举法在城乡按不同人口比例选举人大代表的问题上延续了1953年选举法的传统，但考虑到选举制度在之前的虚置状态和户籍制度的连贯性，所以与其说现行选举制度沿袭了工人阶级领导农民阶级的政治理念，不如说是沿袭了计划经济体制下的城乡二元体制。改革开放之后的政治话语中不再频繁使用工人阶级或农民阶级的字眼，但是城市居民更多地享受了改革开放的成果并在实际上处于优越于农民的地位是无可争议的事实。

　　户籍制度与选举制度实际上深度关联，然而在户籍制度已经变得非改不可的今天，选举制度所坚持的城乡二元体制就变得非常值得质疑。在过去，户籍制度在城市居民与农民之间划定的身份界限主要是为了符合计划经济体制的要求，对人口流动进行有力的监控；现在，户籍制度事实上已经无法阻挡城乡之间人口的大规模流动，户口在绝大多数时候只是社会福利方面的一个准入条件，用以在过多的城市常住人口当中分配有限的社会资源，如子女就学、医疗保障等。在过去，农民作为一个整体为了工人阶级的领导地位而作出牺牲；但现在，三农问题是党和政府所关注的首要问题之一，为什么还在农民代表与城市代表之间保留体制性的、整体的歧视呢？

　　从1/4条款到城乡按相同人口比例选举，这是一个进步。不过，这个进步的意义不能被过于放大，因为这是在一个基础性的城乡二元结构的框架中所进行的微小调整，至多是一个矫正。此次选举法修改，虽然改掉了不同的选举比例，但是没有改掉在城市与农村之间进行区分的固有思维；迄今为止，也没有重大的方针政策或理论来系统说明，在户籍制度都将要被历史所抛弃的21世纪，城乡分开选举人大代表的意义、好处、可行性何在。所以笔者认为，城乡二元选举体制恐怕是不符合人民民主原则和社会主义政治文明的，既不利于保护农民利益，也不利于一个基于社会主义宪政的政治共同体的整合，在具体操作层面更是造成诸多不便，因此必须进行改革，建立一种没有城乡区分的、普遍的、平等的选举体制。

　　二、 城乡二元选举体制的正当性拷问

　　选举权应该具有普遍性，以体现对于抽象人格价值的尊重，公民不应该因为种族、民族、性别、宗教信仰、职业、教育程度和文化背景等原因而受到歧视。全世界范围内，对于选举权进行区别对待的条件极其有限，如年龄、精神疾病、依法被剥夺政治权利等。这里深层次的考量是年龄过小的公民或者患有精神疾病的公民不能被认为是具有完全意义上的自主意识的人，不具有为自己进行选择判断的能力。

　　选举权是民主制度三大支柱之一，而历史趋势是民主的普遍性越来越成为事实和广为接受的规范，而在民主制度中设计某种基于公民不同身份的区别对待，即便还有，也只是历史的残渣。

　　如上文所述，中国现行的选举制度从其设计伊始就创设了农民与城市居民的区分，其历史背景就是城乡二元结构和户籍制度，而户籍制度在本源上是经过审慎选择之后的、对于迁徙自由权的违背。城乡分开选举各自的代表、分开计算代表名额分配以及分开履行选举流程都是户籍制度的副产品，而不是基于某种系统的、融贯的选举权理论考量之下的理性设计。户籍制度在改革开放之后被证明为严重侵犯了公民的平等权利，不利于保护流动人口的基本福利、机会和权益。事实趋势是，户籍制度正在酝酿改革甚至取消，而各地也在进行实验性的制度突破以化解难题。从制度机理上证成城乡分开选举，即区分农民代表和城市代表的理由，甚至是唯一理由——户籍制度已经成为社会进步的掣肘，所以区分农民代表和城市代表本身就是难以成立的命题。

　　作者：秦前红、黄明涛

来源：共识网